Le droit international ne vient pas de l’étranger

La fête nationale a inspiré au ministre de la justice une violente critique du droit international, présenté comme des règles imposées par des «baillis» étrangers. L’indispensable réponse politique nécessite quelques clarifications.

L’intervention n’est pas anodine: lancée juste avant les feux d’artifice du 1er août par Christoph Blocher, la polémique sur la place du droit international  n’est pas près de s’éteindre. Elle trouve un bon relais dans une opinion publique particulièrement méfiante à l’égard de ces règles. On ne compte plus les lettres de lecteurs critiquant le «diktat» des juges de Strasbourg, les «oukazes» de Bruxelles ou encore les règles «scélérates» de l’OMC. Ce n’est pas une spécificité helvétique: le refus de la Constitution européenne par nos voisins français devait beaucoup plus au ressentiment vis-à-vis des institutions de l’UE qu’à une opposition au libéralisme économique. On aurait tort de sous-estimer ce sujet en le réduisant à une querelle d’experts juridiques, surtout dans un pays où les citoyens sont profondément attachés à leur participation à l’exercice du pouvoir.

Revenons aux deux raisons pour lesquelles Christoph Blocher critique l’importance croissante du droit international et la compare aux dangers qui guettaient les Waldstätten au XIIIème siècle. D’abord, le droit international nous imposerait trop souvent son évolution sans que nous puissions l’influencer. Ensuite, nous admettrions trop facilement que le droit international limite notre souveraineté en nous fixant des «barrières mentales».

Premièrement, le droit international n’est pas un droit venu de l’étranger: il trouve sa source dans des conventions passées entre les Etats. Si un traité s’applique en Suisse, c’est parce que la Confédération l’a ratifié, en respectant la procédure démocratique, référendum compris. Il n’est pas exact d’affirmer que les Chambres le font les yeux fermés: ainsi, le parlement a toujours refusé de ratifier la Charte sociale européenne, signée par le gouvernement suisse il y a plus de 30 ans! C’est manquer singulièrement de respect aux organes de l’Etat – parlement, peuple et cantons en tête – que de laisser entendre qu’ils s’engagent sur le plan international sans en mesurer les conséquences.

Les traités sont indispensables à la coexistence pacifique des Etats. Sans eux, la Confédération n’aurait ni la souveraineté garantie par le traité de Westphalie (1648) ni la neutralité reconnue par le Traité de Vienne (1815). Toutefois, le système conventionnel a des limites: toute modification nécessite un nouveau traité et un accord entre tous les partenaires. Il arrive donc que les Etats acceptent à l’avance une certaine évolution des règles de droit international qui peut prendre plusieurs formes: adoption de règles contraignantes par des organes supranationaux (par exemple, UE) ou système de contrôle de respect du traité par un organe supranational; ainsi, la Suisse s’est engagée en ratifiant la Convention européenne des droits de l’homme à respecter la jurisprudence des juges de Strasbourg qu’elle ne maîtrise pas. Cette perte de souveraineté est le prix à payer pour notre participation à une communauté internationale plus forte.

S’il y a bien un domaine où les critiques de Christoph Blocher prennent tout leur sens, c’est celui de nos relations avec l’Union européenne. Lorsque les citoyens suisses ont accepté l’accord sur la libre circulation des personnes, ils ont dit également oui à une application en Suisse de la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes de Luxembourg. C’est un aspect discutable de ces traités car, la Suisse n’étant pas membre de l’Union, elle ne dispose même pas d’un représentant au sein de cette Cour. Le remède est connu. Pour que les règles de Bruxelles ou les arrêts de Luxembourg soient acceptées, il faut qu’elles soient aussi le résultat d’un processus démocratique. C’est en participant à ces institutions qu’on y fera entendre notre voix. Le héraut du non à l’EEE a livré un vibrant plaidoyer pour l’adhésion.

Deuxièmement, le droit international n’est pas un corps étranger dans la tradition juridique suisse. Les règles internationales font partie intégrante de l’ordre juridique suisse. Selon l’article 5, alinéa 4 de la Constitution, «la Confédération et les cantons respectent le droit international». Autrement dit, le droit international prime le droit national. Le Tribunal fédéral avait admis une exception à cette règle dans un célèbre arrêt au nom musical, «Schubert»: les juges de Mon Repos avaient estimé qu’ils devaient se conformer à une loi fédérale qui s’écartait en connaissance de cause du droit international. Cette brèche dans le principe de la primauté du droit international a été très critiquée par la doctrine. Aujourd’hui, Christoph Blocher s’y accroche comme à une bouée de sauvetage: faut-il y voir un avertissement pour les juges du Tribunal administratif fédéral qui examinent la compatibilité de la nouvelle loi sur l’asile avec nos engagements internationaux?

La primauté du droit international ne signifie toutefois pas encore que la Suisse est pieds et poings liés par les conventions entre Etats. Le constituant fédéral peut être amené à se prononcer sur une proposition contraire au droit international. En effet, l’article 194, al. 2 de la Constitution ne fixe comme limite à la révision de la Constitution que le respect des «règles impératives du droit international». Que recouvre ce concept? Les juristes ne sont pas unanimes, mais il s’agit d’un corpus extrêmement réduit. Ceux qui interprètent cette notion de la manière la plus expansive y englobent tout juste certains droits de l’homme. Le débat va sans doute refaire surface lorsque le parlement examinera la validité des initiatives «contre la construction de minarets»  et «pour le renvoi des étrangers criminels». Cette limite à la souveraineté populaire ne résulte pas d’une règle internationale mais bien d’une règle constitutionnelle interne. Dans un Etat de droit digne de ce nom, il paraît normal que le peuple ne soit pas amené à se prononcer sur une proposition contraire à l’idée même de communauté internationale.

Jusqu’ici, seuls des professeurs de droit sont sortis de leur tour d’ivoire pour rappeler que les droits populaires n’étaient pas sans limite et que le droit international était indispensable à la bonne entente entre les nations et même à la garantie de la neutralité helvétique. Heinrich Koller, ancien directeur de l’Office fédéral de la justice, est sorti de sa réserve; il a déploré le silence assourdissant des adversaires politiques de son ancien patron. Il a mille fois raison: le droit international est une affaire bien trop sérieuse pour la confier au ministre de la justice.