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Réforme du gouvernement : Soumettre le programme de législature à un vote de confiance

L’échéance
électorale de 2007 approche. Malgré l’envergure des enjeux politiques –
à l’image de la révision du système de santé, du financement des
assurances sociales ou de la question européenne – le vote risque de se
focaliser autour de Christoph Blocher. Sa présence au Conseil fédéral
et ses méthodes peu orthodoxes ont déjà ravivé le débat, jamais apaisé,
sur la refonte de l’élection et du fonctionnement du collège
gouvernemental.

Après un tour d’horizon des propositions
avancées. L’article de ce numéro revient sur l’échec du programme de
législature et analyse ses conséquences sur les pratiques
gouvernementales.

En élisant chaque conseiller fédéral
individuellement l’Assemblée fédérale ne résout pas le problème de la
cohésion du collège. Cette cohésion peut-elle être exigée et jugée par
un vote de l’Assemblée fédérale ?

Qui s’en souvient encore ? En juin 2004, le Conseil national, après
sept séances d’une commission spéciale, après le dépôt de
huitante-trois amendements, après plusieurs jours de délibération en
présence du président de la Confédération, Joseph Deiss, rejetait d’une
très forte majorité (112 à 64) et contre l’avis du Conseil des Etats,
le programme de législature du nouveau Conseil fédéral. Mais l’arrêté
d’approbation n’engageait ni le Conseil fédéral, ni le Parlement,
expliquèrent les juristes. On pouvait donc passer à la suite de l’ordre
du jour. Et le refus fut refoulé.

Dans les années soixante
L’histoire du programme de législature commence avec la formule
magique. Dès le moment où quatre partis gouvernementaux se partageaient
le pouvoir, il était légitime de poser la question de leur dénominateur
commun. Les socialistes notamment pouvaient craindre d’être minorisés
par les partis dits bourgeois. La campagne de presse, où Domaine Public
joua sa partition, poussa le Conseil fédéral à admettre l’utilité d’un
recensement des tâches à accomplir : l’administration ouvrit le tiroir
des projets désirables, le politique y ajouta quelques priorités. Le
document avait valeur indicative et nullement contraignante.
La nouvelle loi sur le Parlement du 1er décembre 2003 exigea plus. Le
programme de législature ferait l’objet d’un arrêté, définissant des
orientations politiques majeures (3 en 2004) et des objectifs (9)
présentés sous forme d’articles pouvant être complétés et amendés.
Cette nouvelle mouture créait en fait une confusion des pouvoirs. Non
seulement le Parlement élisait le Conseil fédéral, mais il participait
à l’élaboration de son programme. Mais étant donné que les partis
notamment les socialistes et l’UDC ne retrouvaient pas leurs
desiderata, ce fut l’échec.
Comme rappelé, il fut déclaré sans conséquences juridiques. En fait, il
révélait un sérieux dysfonctionnement politique des institutions.

Avant
Si le but est d’élaborer une politique du Conseil fédéral cohérente et
collégiale, lisible pour les citoyens, qui doit s’en porter garant, et
quand ? Les partis à l’occasion de l’élection du Conseil fédéral ou le
Conseil fédéral peu après son entrée en fonction ?
Le CRIS (cf. Réforme du gouvernement : Un interminable feuilleton , Jean-Daniel Delley (jd), DP n°1686, du 28 Avril 2006) propose de lier élection et choix d’un
programme. L’élection se ferait sur la base de listes compactes. Les
partis seraient contraints de négocier pour les composer. Si, au
deuxième tour, deux listes s’affrontent, elles seraient différenciées
et l’on saurait clairement de quelle politique elles sont porteuses.
Cette proposition stimule les discussions théoriques, mais elle n’a
aucune chance d’être retenue étant contraire à la pratique constante et
confirmée de l’Assemblée fédérale. Les parlementaires tiennent
absolument à leur pouvoir de choisir nommément chaque conseiller
fédéral. Ils détestent se faire forcer la main. Combien l’histoire du
Conseil fédéral dénombre-t-elle de candidatures officielles écartées ?
Cette liberté de choix revendiquée est confirmée par l’exigence non
écrite faite aux partis de présenter deux candidats, en tout cas lors
d’une élection partielle.
La deuxième objection, c’est que les partis suisses avec, à l’interne,
leurs diversités cantonales et idéologiques, ne sont pas outillés pour
mener, au sortir d’une campagne électorale aux effets grossissants, une
négociation sur un programme commun. Les avatars du programme de
législature le démontrent. Le transfert du pouvoir aux états-majors des
partis, qu’implique la proposition du CRIS, apporterait plus
d’exacerbation que de cohésion ou, dans un climat défavorable,
relancerait le récurrent débat sur la participation socialiste.

Après
Le Conseil fédéral, cent jours après son élection, chacun de ses
membres étant saisi des dossiers de son département peut procéder à une
première synthèse. C’est le sens d’un programme de législature. Mais
jusqu’ici deux problèmes n’ont pas été résolus.
La forme du contenu, d’abord. Difficile d’être à la fois précis sur un
projet et en même temps assez général pour ménager ce qu’apporteront
l’approfondissement du dossier et la consultation. Mais ce qui importe
pour un programme de législature, c’est le calendrier et la direction
choisie.
Deuxième problème, la portée de ce rapport. La solution actuelle,
approbation article par article, doit absolument être réformée ; elle
est contraire à la séparation des pouvoirs. Le parlement n’a pas à être
partie prenante à l’élaboration de la politique gouvernementale dont il
aura ensuite à débattre. Sur le sort juridique du programme, deux
solutions sont possibles. Ou les partis, dans le débat qui devrait
avoir lieu, non pas dans les Chambres séparément mais à l’Assemblée
fédérale, commentent et prennent position, sans conséquence juridique.
Ou le texte fait l’objet d’un vote, d’un vote de confiance, et, en cas
d’échec, le Conseil fédéral serait démissionnaire.

Responsabilité
Dans les régimes parlementaires de nos voisins, le vote de confiance
installe le gouvernement et le premier ministre qui développe son
programme. Un vote de confiance, en Suisse, représenterait ce paradoxe,
s’il était négatif, de voir un gouvernement élu, chaque magistrat
l’étant individuellement, désavoué quand il présente en tant que
collège sa politique.
Mais c’est bien cela qu’il s’agit de juger : la cohésion et
l’orientation politiques. L’exigence d’un vote de confiance pousserait
le Conseil fédéral à rechercher le plus possible une solution
collégiale ; mais il peut aussi ne pas masquer ses divergences sur
certains dossiers, à condition qu’il le fasse dans un esprit de débat
et non pas de confrontation systématique.
Les partis, en votant la confiance, n’auraient pas à juger chaque objet
cité dans le programme ; leur liberté d’appréciation ultérieure ne
serait en aucune mesure entamée. Ils seraient juges de l’esprit
général. Rien n’empêcherait un parti de refuser la confiance et de
s’affirmer minoritaire par rapport à l’orientation du collège. On ne
peut exclure que des oppositions bipolaires s’additionnent et
l’emportent. Ce fut le cas en 2004 ; mais comme le vote était sans
conséquence, le geste fut gratuit. Un véritable vote de confiance
exigerait en revanche un engagement plus mûrement posé.

Proposition
La loi sur le Parlement est modifiée en ce qui concerne le programme de
législature. Ce rapport n’est pas examiné par une commission spéciale,
ni discuté et amendé séparément par les deux Chambres. Il est présenté
à l’Assemblée fédérale, puis commenté par les porte-parole des groupes.
Le débat est suivi d’un vote de confiance. En cas de rejet, la
responsabilité du Conseil fédéral est engagée, il est réputé
démissionnaire.   
ag


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