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Réforme du gouvernement : Un interminable feuilleton

L’échéance
électorale de 2007 approche. Malgré l’envergure des enjeux – à l’image
de la réforme du système de santé, du financement des assurances
sociales ou de la question européenne – le vote risque de se focaliser
autour de Christoph Blocher. Sa présence au Conseil fédéral et ses
méthodes peu orthodoxes ont déjà ravivé le débat, jamais apaisé, sur la
composition et le fonctionnement du collège gouvernemental. DP entend à
son tour y participer. L’article de cette semaine fait un tour
d’horizon des propositions d’ores et déjà sur la table. Dès le prochain
numéro, les rédacteurs du journal confronteront leurs points de vue.

icone auteur icone calendrier 28 avril 2006 icone PDF DP 

Thématiques

A l’automne dernier, le Centre pour la réforme des institutions suisses
(CRIS) a proposé un scrutin de liste pour l’élection du Conseil
fédéral, proposition relayée par l’initiative parlementaire de la
conseillère nationale Markwalder. Voilà une pièce de plus au dossier de
la réforme de l’institution gouvernementale, un dossier qui sommeille
depuis plusieurs années. Le point sur les différents projets.

Composition et mode d’élection du Conseil fédéral ont l’âge de la
Suisse moderne, celle qui voit le jour en 1848. Depuis lors
l’institution a résisté à toutes les critiques, et elles furent
nombreuses au cours de ce siècle et demi. C’est en décembre 1991
seulement que le Conseil fédéral accepte d’entrer en matière sur une
réforme. Des experts étudient alors soigneusement les avantages et les
inconvénients de différents modèles, y compris les régimes
parlementaire et présidentiel. Mais le gouvernement se décide
finalement pour une modeste retouche, envisageant de s’adjoindre des
secrétaires d’Etat pour alléger ses tâches de représentation auprès du
Parlement, des cantons, à l’étranger et face à l’opinion. Le souverain
rejette ce projet en 1996. Ne subsiste que la compétence de l’exécutif
de réorganiser l’administration et d’introduire de nouvelles méthodes
de gestion.

Parallèlement le Parlement entreprend sa propre réforme : institution
de commissions permanentes et participation accrue en matière de
politique étrangère. Par contre le peuple refuse sèchement en 1992 une
hausse de la rémunération des députés et la possibilité pour ces
derniers d’engager des collaborateurs.

A l’initiative du Parlement, le Conseil fédéral remet la réforme du
gouvernement sur le métier. En 1998, il fait étudier deux modèles : un
collège dirigé par un président à plein-temps désigné pour deux ans ou
plus ; un collège restreint chargé de la direction stratégique et des
ministres pour diriger les différents départements. L’exécutif se
décide pour le deuxième modèle, un gouvernement à deux cercles, le
Conseil fédéral flanqué de ministres délégués – un par département –
désignés par lui et confirmés par le Parlement. Mais en 2004, le
Conseil national renvoie sa copie au gouvernement.

Du scrutin de liste à la révolution institutionnelle

La réforme de la direction de l’Etat, si elle ne passionne pas les
foules, titille l’imagination de politologues et de personnalités
politiques, de la modification du mode d’élection du gouvernement à un
changement radical du régime.

Le CRIS (cf. ci-dessous) préconise l’élection du Conseil fédéral selon
un scrutin de liste. Ses animateurs constatent que depuis 2003 la
concordance n’est plus qu’arithmétique, sans contenu politique. La
procédure actuelle est opaque et donne des résultats hasardeux. La
présence des principaux partis à l’exécutif n’empêche pas une
utilisation intensive de la démocratie directe. L’action
gouvernementale oscille entre l’incohérence et la paralysie, signe
d’une véritable crise. L’élection sur la base de listes obligerait à
des négociations entre les partis, aussi bien sur les orientations
générales que sur les personnes. Elle devrait favoriser la désignation
d’une véritable équipe dont les membres s’entendent sur un projet
commun.

La revendication d’une élection populaire du Conseil fédéral réapparaît
régulièrement, exprimée notamment par des partis qui se considèrent
injustement écartés des responsabilités gouvernementales. Evoquée puis
abandonnée par le Constituant de 1848, l’élection par le peuple a fait
l’objet de deux initiatives populaires socialistes, en 1900 et 1942,
refusées en votation. L’idée est reprise par l’UDC, fâchée de ne pas
avoir obtenu deux sièges après sa victoire électorale de 1999. Mais
l’entrée de son leader à l’exécutif en 2003 a refroidi les ardeurs du
parti.

Vox populi

Le constitutionnaliste genevois Andreas Auer combine l’élection
populaire avec une réforme structurelle du gouvernement. Avec cette
double réforme, il vise à la fois à améliorer la capacité de travail de
l’exécutif, à assurer la stabilité et la légitimité de l’autorité
collégiale.

Le Conseil fédéral est composé de trois membres, élus directement par
le peuple, une seule circonscription, selon le système de la
majoritaire à deux tours, pour une durée de quatre ans, renouvelable
une seule fois.

La Constitution précise que parmi les trois membres, il doit y avoir au
moins un latin et un alémanique, un représentant de chaque sexe et pas
plus d’un représentant par canton.

Au premier tour, chaque électeur dispose de trois suffrages. Sont élus
les candidats ayant récolté la majorité absolue des suffrages
valablement exprimés, dans le respect des quotas pour les Latins et les
sexes. Au second tour, qui aura lieu un mois plus tard, la majorité
relative des suffrages suffit pour être élu, toujours dans le respect
des quotas. Y participent les six candidats les mieux placés du premier
tour au cas où aucun d’eux n’a atteint la majorité absolue, les cinq
candidats les mieux placés si un candidat a été élu au premier tour et
les trois candidats les mieux placés si deux candidats ont été élus au
premier tour.

Organe collégial, le Conseil fédéral est l’organe dirigeant et exécutif
de la Confédération. Il définit les grandes lignes de la politique
intérieure et extérieure. Il prend ses décisions à la majorité.

Le Conseil fédéral choisit en son sein le Président de la
Confédération, qui exerce, pour deux ans, les tâches représentatives
qui y sont liées et qui préside le Conseil des ministres. Il choisit
aussi celui qui dirige, pour deux ans également, le département des
affaires étrangères. Il désigne enfin le département que dirige le
troisième de ses membres.

Le Conseil fédéral nomme neuf ministres, en veillant à ce que les
régions linguistiques, les principaux partis politiques et les deux
sexes soient équitablement représentés. Leur nomination initiale doit
être confirmée en bloc par l’Assemblée fédérale. Ils peuvent rester en
fonction pendant dix ans au plus. Chacun d’eux dirige un département.
Le Conseil fédéral peut les révoquer.

Le Conseil des ministres exerce, avec la participation et sous la
direction du Conseil fédéral, toutes les compétences réglementaires,
exécutives et administratives du gouvernement, sauf celles qui
concernent les départements dirigés par les membres du Conseil fédéral.
Il est présidé par le Président de la Confédération. Il prend ses
décisions à la majorité, le Conseil fédéral pouvant lui imposer sa
volonté.

Fidèles à leur credo libéral, certains dans les milieux patronaux
caressent l’idée d’un régime parlementaire où deux camps
s’affronteraient pour la majorité. Lukas Mühlemann, ancien patron de
Credit Suisse, avait préconisé l’alternance. Le directeur romand
d’Avenir Suisse en évoquait récemment les avantages sur les ondes de la
radio romande. Le politologue Raimund Germann avait déjà lancé l’idée
dans les années septante, sans rencontrer d’écho. Son collègue Pascal
Sciarini semble également tenté par le régime parlementaire. Tentation
qui curieusement séduit aussi le popiste Zyziadis. Ce scénario implique
bien sûr qu’on réduise sérieusement, voire qu’on supprime les droits
populaires. Les tenants de ce qui constituerait un véritable
bouleversement institutionnel aspirent à une direction politique plus
forte, un processus de décision plus rapide qui aboutisse à des
solutions plus claires que celles que produit le
compromis.   

jd

Elire une équipe

Concrètement, le CRIS propose d’introduire un scrutin de liste
compacte. Pour participer, chaque liste doit comporter 7 personnes
éligibles, dont 2 au moins provenant des minorités linguistiques, et
obtenir le soutien de 30 parlementaires. Au premier tour, la majorité
absolue est requise. Si aucune liste n’obtient la majorité absolue, les
deux listes qui ont obtenu le plus de suffrages s’affrontent dans un
second tour. Ces deux listes peuvent être partiellement recomposées,
trois personnes provenant de listes éliminées au premier tour pouvant
remplacer des personnes figurant dans la composition initiale. La liste
qui obtient le plus de suffrages forme alors le Conseil fédéral.

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