Chemin critique d’une proposition : Accélération de la concurrence fiscale entre les cantons

En
quelques mois, Obwald, Schwytz, Schaffhouse, Appenzell Rhodes
intérieures ont revu leur fiscalité à la baisse, notamment dans le but
avoué d’attirer des contribuables aisés. C’est la pêche aux gros
poissons. La méthode s’avère jusqu’ici efficace si l’on se réfère à
l’évaluation de la force financière des cantons où Zoug, Nidwald et
Schwytz occupent des rangs auxquels ils n’étaient pas naturellement
prédisposés.

Comment endiguer cette concurrence ? Il existe de nombreuses possibilités théoriques de limiter la sous-enchère fiscale. DP
les a répertoriées et décrites (cf. Six idées répertoriées pour limiter la sous-enchère fiscale entre les cantons , André Gavillet (ag), DP n°1668, du 25 Novembre 2005). Mais une chose est
l’exercice de caisse à sable, autre chose la réalisation pratique et
politique.

Présentation du choix d’une proposition acceptable

Quel objectif ? endiguer la sous-enchère ou harmoniser matériellement ?
L’harmonisation matérielle fait appel au sentiment de justice. Elle
concernerait avant tout les sociétés et les gros revenus qui, à
l’intérieur du territoire national,  devraient être imposés sinon
uniformément, du moins dans une fourchette à définir. On dit que le
Parti socialiste planche sur une formule de ce genre.
La difficulté est qu’on ne peut imposer les gros revenus sans raccorder
aux positions choisies pour eux l’ensemble du barème. L’harmonisation
exerce donc une contrainte forte sur l’ensemble du système. D’où,
prévisibles, des réactions de défense.
La lutte contre la sous-enchère fiscale fait appel au sentiment de
loyauté. Elle prévoirait des seuils en dessous desquels les cantons ne
sauraient descendre. Concurrence, oui, dumping fiscal, non ! Le respect
des minima imposables ne poserait pas de problèmes d’application trop
lourds. C’est l’objectif à retenir.

Quels acteurs ?
Le choix de l’objectif «empêcher la concurrence déloyale» fixe celui
des intervenants. Ce devraient être d’abord les cantons, ceux qui
peuvent légitimement se considérer comme victimes du système actuel. Ce
choix aurait l’avantage d’éviter des crispations idéologiques. Les
cantons intervenants pourraient utiliser leur droit d’initiative
adressée à l’Assemblée fédérale (art. 160 Cst).
Sur quelle base constitutionnelle ?
Le domaine fiscal est très verrouillé. La droite a veillé à ce que
plusieurs taux et normes soient inscrits dans la Constitution ; ils ne
peuvent donc être modifiés sans l’accord du peuple et des cantons.
Toutefois un article (art. 129, al. 3) donnerait une base
constitutionnelle pour agir. Il stipule que  «la Confédération
peut légiférer afin de lutter contre l’octroi d’avantages fiscaux
injustifiés.»
La portée de cette disposition a été renforcée par la rédaction de la
nouvelle constitution. L’ancienne parlait «d’édicter des dispositions
contre les arrangements fiscaux.» Les avantages injustifiés sont un
concept plus large que les arrangements. De même, lutter confère un
caractère permanent au travail législatif.

Qu’est-ce qui est injustifié ?
La concurrence déloyale est le fait d’un nombre précis de petits
cantons qui jouent sur deux facteurs. D’abord leur taille qui limite
leurs charges. Ils n’ont pas non plus une configuration de
contribuables aisés ou prospères liée à leur développement économique
comme Zurich, Bâle ou Genève. Ils disposent donc de larges marges de
manœuvre sans déstabiliser leur structure fiscale.
Deuxième facteur, la ristourne de l’impôt fédéral direct. Car, à ne
demander quasi rien, les petits cantons ne devraient gagner quasi rien,
sauf qu’ils sont constitutionnellement assurés de toucher les 15% de
l’impôt fédéral direct. Leur bénéfice, c’est cette ristourne.
L’avantage injustifié, au sens de l’article 129, c’est la combinaison
du dumping fiscal qui agit comme un appât et de la participation à
l’IFD prélevé sur les contribuables ainsi attirés.

Les seuils
Pour empêcher le dumping fiscal, il serait nécessaire de définir des
seuils en dessous desquels les cantons ne seraient pas autorisés à
descendre. Ou, si l’on préfère, définir les minima devant être exigés
dans tous les cas. La référence pourrait être l’impôt fédéral direct
ou, aussi, la moyenne suisse. La norme serait l’écart toléré par
rapport à la référence choisie.
Les cantons seraient tenus de la respecter. A défaut ils subiraient une
retenue sur la somme globale non affectée qu’ils reçoivent dans le
cadre de la péréquation.   

Pour conclure
La fixation de seuils risque de faire des mécontents dans les deux
camps. Ils devront être calculés assez bas pour laisser aux cantons une
marge de manœuvre suffisante et ne pas entraîner de fait une
harmonisation matérielle. Trop laxiste, diront les uns, trop
contraignante, diront les «victimes». Aussi, avant d’en arriver à
l’application pratique, il est nécessaire d’assurer les préalables, à
savoir le réveil des cantons, lésés par le dumping et l’activation de
l’art. 129. Ce chemin est praticable.   
ag

Dossier du Département fédéral des finances sur l’harmonisation fiscale.