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Ces comptables qui étouffent la politique

La
bonne gestion de l’Etat exige un dessein politique qui doit se traduire
en choix budgétaires clairs. Loin du jeu d’épiciers auquel on assiste
chaque année au Parlement.

icone auteur icone calendrier 2 décembre 2005 icone PDF DP 

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Deux programmes d’allégement budgétaire, 2003 et 2004, ont
considérablement diminué les possibilités d’économies. Alors que le
projet de budget 2006 du Conseil fédéral prévoit un déficit de 680
millions, conforme au plan de redressement des finances, les
commissions parlementaires croient pouvoir faire mieux. Un espoir déçu,
puisque les commissaires du Conseil des Etats n’ont trouvé que 78
millions d’économies supplémentaires et ceux du National 152 millions,
dont 70 dans le domaine de l’asile, suggérés d’ailleurs par le matamore
qui dirige le Département de justice et police. L’obsession de
l’équilibre financier érigé en absolu aveugle les esprits
parlementaires : on coupe ici et là au gré des humeurs, sans se soucier
des effets induits ; on procède par réductions punitives, par exemple
au détriment des départements «socialistes» des affaires étrangères et
de l’environnement.

Compilation illisible

Historiquement, l’institution parlementaire s’est définitivement
affirmée lorsqu’elle a imposé au monarque l’obligation de présenter un
budget. En adoptant cet acte, les députés canalisent et contrôlent
l’activité gouvernementale. Ils libèrent par là même les moyens
nécessaires à l’application des lois qu’ils ont votées. Mais
aujourd’hui le budget est devenu une compilation illisible de chiffres.
Il ne reflète pas les activités de l’Etat et ne permet pas d’en
influencer vraiment les orientations. Composé de centaines de lignes
qui, pour chaque service, spécifient les dépenses autorisées
(subventions, matériel, personnel), le budget ne dit rien des
prestations attendues en contrepartie des moyens financiers alloués et
des objectifs visés. Les députés ne disposent pas des informations qui
mettraient en relation moyens (inputs) et résultats attendus (outputs).
Dès lors ils opèrent à l’aveuglette, préoccupés par le seul souci de
réduire les dépenses, au risque même de mettre en péril la mise en
œuvre de législations qu’ils ont pourtant approuvées. Quand les
comptables font la loi, la politique – à savoir l’établissement des
priorités collectives et la fourniture des moyens de les réaliser – se
meurt.

Plusieurs pays et des collectivités cantonales et communales ont
compris que cet exercice comptable ne satisfait plus aux exigences d’un
débat politique et démocratique. Ils ont fait le choix d’un processus
d’élaboration budgétaire qui permet à la fois d’opérer des choix et de
contrôler leur réalisation. Bref,  un budget qui restaure la
plénitude des fonctions parlementaires. Choisir et contrôler implique
que soient identifiés les prestations à fournir et leurs coûts, les
objectifs à atteindre et les résultats obtenus.

Ce type de budget, basé sur les prestations et leurs coûts et non plus
sur les seules dépenses, implique de profondes modifications dans la
manière de travailler de l’administration. Les services ou offices au
bénéfice d’une enveloppe budgétaire disposeront d’une certaine
autonomie de gestion. Non pas pour dépenser à leur guise, mais pour
affecter les moyens disponibles de manière à optimiser leur action. Car
cette action ne sera plus seulement jugée selon la quantité de travail
produit, mais sur les résultats atteints – le nombre de kilomètres de
rues nettoyées et la propreté de ces rues, pour prendre un exemple
trivial. Dès lors gouvernement et Parlement disposeront des
informations nécessaires à une prise de décision budgétaire en
connaissance de cause : au choix d’une réduction ou d’une augmentation
du crédit consacré à la voirie devra correspondre un choix quant aux
objectifs de propreté visés.   

Un exemple de budget politique

Lancée par Michel Rocard, alors premier ministre, la réforme budgétaire
française a été mise en place progressivement par tous les
gouvernements suivants, de gauche comme de droite. Elle déploiera tous
ses effets le 1er janvier prochain avec l’entrée en vigueur de la loi
organique
relative aux lois de finance.

Désormais le budget est découpé en 34 missions – ville et logement,
travail, santé, solidarité et intégration, sécurité, – qui déclinent
les grandes politiques de l’Etat, et non plus selon les ministères. Ces
missions sont concrétisées par 133 programmes qui établissent les
moyens attribués à un ministère pour la conduite d’une politique. Enfin
580 actions définissent les moyens et modes d’action des acteurs d’un
programme ; elles décrivent le contenu d’un programme et regroupent les
crédits à même finalité.

Ce budget accroît la lisibilité de l’action publique aussi bien pour
les députés que pour les agents publics et les contribuables. Il met en
lumière les choix politiques, camouflés par la technique budgétaire
classique. Par le biais des enveloppes budgétaires, il permet à
l’administration de gérer les moyens à disposition de manière plus
efficace. Ainsi une direction régionale des affaires sanitaires et
sociales pourra, si l’hiver est peu rigoureux, transférer des crédits
prévus pour le plan hivernal à la lutte contre l’illettrisme. Cette
marge d’autonomie favorise une affectation optimale des ressources dans
la perspective des objectifs fixés à la politique en faveur de
l’inclusion sociale.

Au moment de voter le budget, les parlementaires disposeront
d’informations sur les résultats des politiques et sur le coût des
actions entreprises. Ce mode de faire n’évacue pas les conflits
politiques ; il rend plus transparentes les raisons et les conséquences
des choix effectués.

Un processus de modernisation de l’élaboration budgétaire et de
l’administration est en cours à Genève.


Sur le même sujet, les articles parus dans DP :

Mesures d’économies : Quand le menuisier est borgne , Delley Jean-Daniel ( jd ), DP n°1642, du 22 Avril 2005

Programme d’allégement budgétaire : La courte vue des comptables , Delley Jean-Daniel ( jd ), DP n°1641, du 15 Avril 2005

Edito : Gomme et calculette , Delley Jean-Daniel ( jd ), DP n°1641, du 15 Avril 2005

Edito : L’impuissance budgétaire du Parlement , Delley Jean-Daniel ( jd ), DP n°1628, du 17 Décembre 2004

Budget : Pour rendre possible les choix politiques et le contrôle démocratique , Delley Jean-Daniel ( jd ), DP n°1628, du 17 Décembre 2004

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