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Concilier l’inconciliable

La
Commission des institutions politiques du Conseil des Etats propose un
projet de révision de la loi sur la nationalité qui tente de

concilier la naturalisation par
scrutin populaire avec le respect des garanties constitutionnelles. La
manœuvre juridique a en réalité pour but d’empêcher le Tribunal fédéral
de jouer son rôle de juge constitutionnel.

Pour obtenir la nationalité suisse à Emmen, mieux valait ne pas avoir
un patronyme aux consonances trop balkaniques. Les refus arbitraires
des naturalisations par les urnes ont d’abord choqué l’opinion. En
juillet 2003, le Tribunal fédéral est venu mettre le holà à cette
pratique en considérant que la naturalisation par les urnes conduisait
à des résultats discriminatoires incompatibles avec la Constitution
fédérale.

Pour arriver à ce résultat, les juges fédéraux ont considéré que la
naturalisation était avant tout une décision administrative et non pas
un acte politique ; les droits constitutionnels des candidats devaient
donc être respectés. Or, sur deux points au moins, la naturalisation
par les urnes ne respecte pas la Constitution. D’une part, les
personnes recalées n’ont pas la possibilité de connaître les motifs
pour lesquels leur candidature a été rejetée et, le cas échéant, de les
contester devant une autorité de recours. D’autre part, le fait de
jeter le pedigree des postulants au passeport suisse en pâture à
l’opinion publique est difficilement compatible avec la protection de
la sphère privée. Le Tribunal fédéral a considéré que ces défauts
rédhibitoires étaient inhérents à la procédure de naturalisation par
vote populaire.

Rarement un arrêt du Tribunal fédéral aura fait couler autant d’encre. Brandissant le
risque d’une république des juges, l’UDC a lancé une initiative
populaire visant à préciser le caractère politique et souverain de la
naturalisation : le délai pour récolter les signatures arrive
prochainement à échéance. Mais le Parlement s’est saisi de la question
sans attendre : un projet de la commission des institutions politiques
du Conseil des Etats tente de répondre aux critiques émises par le
Tribunal fédéral.

La loi garantirait désormais le droit des candidats à pouvoir contester
la décision de la naturalisation devant une autorité judiciaire. La
sphère privée serait mieux protégée. Mais les cantons demeureraient
libres de confier les décisions sur la naturalisation à l’organe de
leur choix. Un scrutin populaire ne serait possible que moyennant une
demande de référendum explicitant les motifs pour lesquels la
naturalisation devrait être refusée. Si ce texte condamne le référendum
obligatoire tel qu’il était pratiqué à Emmen, l’octroi du passeport par
plébiscite pourrait donc rester une spécificité suisse.

Enfin, le projet de loi pourrait avoir un autre effet redoutable. S’il
peut examiner la compatibilité des législations cantonales avec la
Constitution fédérale, le Tribunal fédéral n’est pas compétent pour
examiner la constitutionnalité des lois fédérales. La modification
législative aurait donc automatiquement pour effet d’autoriser les
cantons à violer la Constitution fédérale à l’encontre d’arrêts clairs
du Tribunal fédéral et sans que ce dernier puisse intervenir à
l’avenir. Cela relève au mieux d’une habile manœuvre juridique, au pire
d’un mépris des principes fondamentaux de l’Etat de
droit.   

Bourgeoisies convoitées

Chaque citoyen suisse doit avoir une commune d’origine. Tout candidat à
la naturalisation doit donc avoir une bourgeoisie avant d’obtenir son
passeport à croix blanche. Pas véritablement un obstacle dans les
cantons de Vaud ou de Genève, car la corporation des bourgeois n’est
plus une entité particulière depuis la Révolution française : seule
existe la commune politique, celle des citoyens. En revanche, les
communes bourgeoises revêtent une grande importance dans les autres
cantons : ce sont bien souvent les corporations publiques regroupant
les bourgeois de la commune qui sont les plus grands propriétaires
fonciers ou encore qui détiennent les actions des sociétés de remontées
mécaniques. Cette organisation particulière explique certainement les
grandes réticences affichées par ces corporations pour admettre de
nouveaux bourgeois. Sans même parler d’une naturalisation facilitée où
elles n’ont pas leur mot à dire, comme l’a démontré le résultat de la
votation populaire de septembre 2004.

Pour en savoir plus

Le 9 juillet 2003, le Tribunal fédéral a rendu deux arrêts déterminants sur la naturalisation :

  • les juges fédéraux ont annulé une décision de naturalisation
    prise par les citoyens de la commune d’Emmen pour cause de
    discrimination (ATF 129 I 217)
  • les
    juges fédéraux ont annulé une initiative de l’UDC de la ville de Zurich
    qui demandait la naturalisation par les urnes (ATF 129 I 232).

La réaction politique a été très virulente. L’UDC a également déposé une initiative populaire
qui s’attaque surtout à la garantie d’un droit de recours contre
l’organe déterminé par le droit cantonal ou communal pour accorder la
naturalisation. Le délai pour la récolte des signatures court jusqu’au
18 novembre 2005.

Plusieurs initiatives parlementaires ont été déposées suite aux arrêts
du Tribunal fédéral du 9 juillet 2003. La proposition de loi de la
commission des institutions politiques (CIP) du Conseil des Etats (rapport et proposition de loi) fait suite à une initiative Pfisterer
qui demandait que le législateur clarifie la situation juridique et
concilie les procédures traditionnelles de naturalisation avec les
principes de l’Etat de droit. Le Conseil des Etats doit maintenant
examiner la proposition de la commission avant qu’elle soit transmise
au Conseil national.

Une initiative
déposée par la Conseillère nationale Markwalder Bär, actuellement
pendante, demande l’interdiction de la naturalisation par voie de
scrutin populaire et des garanties de procédure.

Les cantons ont déjà dû adapter leur législation à la jurisprudence du
Tribunal fédéral. Ainsi, le Canton de Schwyz a modifié sa procédure par
voie d’ordonnance pour confier à l’assemblée communale la possibilité
de refuser par vote à mains levées une naturalisation pour autant
qu’une demande motivée de rejet préalable a été déposée (texte de la réglementation schwyzoise).
Saisi, le Tribunal fédéral a confirmé la constitutionnalité de cette
législation cantonale dont s’est largement inspirée la CIP du Conseil
des Etats (ATF 130 I 140).

Le Canton de Vaud a récemment adapté sa législation
en confiant toutes les décisions de naturalisation à l’exécutif
communal et en prévoyant une voie de recours à une instance judiciaire,
comme le prévoit d’ailleurs l’article 69 de la nouvelle Constitution
cantonale. La loi prévoit que la municipalité peut s’adjoindre l’aide
d’une commission de naturalisations, composée de représentants de
l’autorité législative communale, pour mener les auditions des
candidats (art. 13).

La question de la nature politique ou administrative de la
naturalisation et de la légitimité de l’intervention du Tribunal
fédéral fait l’objet d’une querelle d’experts dont le rapport de la CIP
fait état. (Cf. les textes
de la conférence du C2D Centre d’études et de documentation sur la
démocratie directe de l’Université de Genève – Naturalisations par vote
populaire : la démocratie directe face à ses limites)

DP en a déjà parlé:

Naturalisation: Emmen, toujours d’actualité , Gavillet André ( ag ), DP n°1425, du 31 Mars 2000

Forum: Andreas Auer: Naturalisation: les limites de la démocratie directe , Auer Andreas, DP n°1425, du 31 Mars 2000

Naturalisation : L’égalité d’abord, les droits populaires ensuite , Dépraz Alex ( ad ), DP n°1568, du 22 Août 2003

La naturalisation face au peuple , Dépraz Alex ( ad ), DP n°1580, du 14 Novembre 2003

Démocratie directe : La justice renforce la démocratie , Delley Jean-Daniel ( jd ), DP n°1580, du 14 Novembre 2003

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