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Forum : Fusions de communes dans le canton de Fribourg, un véritable enjeu ?

icone auteur icone calendrier 17 juin 2005 icone PDF DP 

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Dans les années 1960, le canton de Fribourg comptait quelque 280 communes, de taille et de structure très variées : 45 000 habitants pour la capitale et une poignée pour les plus petites ! Chaque commune a la même autonomie, les mêmes prérogatives et les mêmes obligations. C’est bien là le problème : les petites communes n’ayant pas les moyens de réaliser leurs diverses infrastructures, le gouvernement s’est saisi de la question. Par les associations de communes d’abord, puis par une loi sur les fusions en 1973, rejetée en votation populaire. Ce n’est qu’en 1980 que la loi sur les communes reprend le sujet. Mais le nouveau régime de subventionnement incitatif qui a permis l’essor des fusions date du 1er janvier 2000. Aujourd’hui, Fribourg affiche 170 communes. Malgré la diminution, c’est toujours trop : celles qui comptent moins de mille habitants en 2005 dépassent encore la centaine.

L’encouragement des fusions : échec ou réussite ?
Autant le dire d’emblée, les fusions ne sont jamais des mariages d’amour, même si elles découlent d’une très étroite collaboration entre voisins, pour les diverses infrastructures. Lorsqu’une commune qui encaisse un impôt au taux maximal ne peut malgré tout assumer ses charges, elle n’a d’autre choix que de s’allier à d’autres. Cette alliance vaut aussi pour les grandes communes et pour celles qui disposent de moyens suffisants. Par exemple, les associations de communes pour gérer un hôpital, un cycle d’orientation, les services médico-sociaux et, dans la Sarine, la Communauté urbaine des transports fribourgeois (Cutaf), Coriolis (association de communes pour la promotion des activités culturelles), la promotion économique, pour ne citer que les plus importantes.
Les réticences aux fusions relèvent de plusieurs ordres, mais l’obstacle le plus important tient à l’autonomie des communes face à son territoire. Ces fusions ont été rendues possibles grâce au subventionnement prévu par le décret de 2000, qui constituait un moyen de résoudre des problèmes structurels. L’objectif était d’aboutir à des communes de l’ordre de 1 500 habitants. C’est une grande faiblesse de cette loi. Chaque commune fusionnée touche une aide de 400 francs, multipliée par le chiffre de la population légale, pondérée par l’inverse de l’indice de la capacité financière, au maximum 1 500 habitants par commune. Un fonds de fusion, alimenté par les communes en fonction de leur capacité financière, a été mis en place à cet effet. De ce point de vue, la loi a atteint son objectif.
Nonobstant, ces fusions s’apparentent davantage à des «fusionnettes». Même si l’Etat retient que le chiffre de 1 500 habitants est une taille optimale pour les communes fribourgeoises (voir à ce sujet l’exposé La politique d’encouragement des fusions de communes dans le canton de Fribourg de Pascal Corminboeuf, Conseiller d’Etat, lors de la journée d’étude Réformes et politiques communales de novembre 2002 à Berne), on peut se demander si la loi n’aurait pas dû programmer des fusions de l’ordre de grandeur de 5 000 habitants au moins. Cela aurait permis de passer à une taille critique intéressante pour le regroupement d’infrastructures diverses et la recherche de véritables synergies. D’autre part, en limitant la portée des fusions, le décret a signifié l’échec des fusions de plus grandes communes ; Villars-sur-Glâne en est l’exemple parfait.

Fusion Villars/Matran, histoire d’un échec programmé
Villars et Matran sont de taille et d’importance inégales, puisque la première compte actuellement 10 000 habitants alors que l’autre approche les 1 500. L’une est en classe 1 et l’autre en classe 3. L’une est un véritable centre urbain, avec un théâtre, tandis que l’autre a une vocation plus rurale. L’une fait partie de l’agglomération fribourgeoise mais pas l’autre. Néanmoins les deux communes collaborent depuis longtemps, à différents niveaux. L’idée d’une fusion a germé dans l’esprit de certains édiles, vu le rôle incontestable de la nouvelle commune en tant que véritable pôle attractif de l’agglomération fribourgeoise, face à la Ville. Matran était très favorable à la fusion, tandis qu’une majorité du Conseil villarois n’était pas très chaude. Au final, la fusion ne s’est pas faite. La raison officielle en est le coût : Matran passait ainsi de la classe 3 à la classe 1. Craignant une hausse d’impôts, Villars a préféré retirer ses billes. A première vue, cet échec est aussi celui de l’encouragement aux fusions. A y regarder de plus près, on peut se demander si elle n’est pas plutôt due à certains intérêts croisés.

Fusion Bulle/La Tour, histoire d’une fusion réussie
Tout autre est le résultat de cette fusion, bien qu’acceptée mollement par la population de La Tour. Les deux communes étant en classe 3, le résultat financier donne un véritable ballon d’oxygène à la nouvelle commune. Cette fusion se fait en dépit de l’énorme différence de taille des deux communes, mais est surtout rendue possible par la volonté affichée des autorités communales de fusionner et est certainement facilitée par le fait que chacune des communes appartient à la classe de capacité financière.

L’avenir, la région et l’agglomération
La structure territoriale fribourgeoise est totalement dépassée. Divisée en sept districts très peu équilibrés : de la Sarine, le plus peuplé, à la Veveyse en passant par la Gruyère. La Constituante fribourgeoise avait l’occasion de revoir cette structure, mais s’est contentée d’encourager les fusions de communes et de soutenir l’agglomération et les régions. Elle est passée à côté d’une bonne occasion de redimensionner des communes et de donner un nouveau souffle économique au canton.
Le décret sur l’encouragement à la fusion de communes a expiré à la fin 2004 et ne sera pas prorogé. Sans apport financier, toute future fusion sera certainement freinée. Il reste à espérer que se développe l’agglomération, d’abord autour de Fribourg et ensuite autour de Bulle, etc. On peut aussi espérer que naisse enfin une région, en synergie avec les communes des cantons voisins, si proches les unes des autres et si éloignées de l’épicentre fribourgeois.

Erika Schnyder,
conseillère communale à Villars-sur-Glâne, constituante fribourgeoise de 2000 à 2004

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