Assurance chômage: Juger les bons et les mauvais cantons

Un accord a été signé entre le Secrétariat d’Etat à l’économie et les cantons pour évaluer les offices régionaux de placement de Suisse. Explications.

De nos jours, la Confédération aime à distribuer les bons et les mauvais points. La morale est limpide : pour que les institutions publiques améliorent compétence et efficience, on les met en concurrence les unes avec les autres. Après les universités, c’est au tour des cent cinquante offices régionaux de placement (ORP) de Suisse de se frotter à l’évaluation de leurs prestations.

Un nouveau modèle économétrique

En effet, les cantons de Suisse ont signé un accord avec la Confédération pour l’exécution de la loi sur l’assurance chômage. Dans cet accord est introduit le principe d’un mandat de prestations destiné aux offices régionaux de placement. Dorénavant, nous dit-on, le financement des ORP sera déterminé par leur degré d’efficacité.
Et pour mesurer l’efficacité des mesures de réinsertion, le secrétariat d’Etat à l’économie (SECO) a mis les bouchées doubles. Il a mandaté l’entreprise de consultants Atag Ernst & Young pour élaborer un modèle économétrique destiné à évacuer les facteurs exogènes dans l’évaluation de l’efficience (par exemple la situation économique du canton, son taux de chômage, son tissu industriel, etc.). Le modèle économétrique, riche d’environ 250 paramètres, mesurera les résultats de chaque canton dans sa lutte contre le chômage.
Pour compléter l’arsenal, le SECO a prévu un système de bonus et de malus. A la fin de chaque année, on fait la moyenne des résultats cantonaux. Les cantons se situant dans la moyenne touchent l’entier de la subvention ; les bons élèves reçoivent un bonus (jusqu’à 150 %) et les cancres un malus (environ 95 % de la manne fédérale).
Voilà pour les dispositions générales. Les responsables cantonaux des services de l’emploi veulent croire à l’efficacité du système. Il faut dire qu’ils n’ont pas vraiment eu le choix. La procédure est frappée du sceau Couchepin. En dix mois, l’affaire était conclue. Consultation rapide, corrections cosmétiques ? Et un beau jour, l’accord s’est retrouvé sur la table des Conseils d’Etat, signé par le conseiller fédéral lui-même. Ne restait plus qu’à compléter la dernière case.

Privilégier le résultat plutôt que la prestation

La plupart des cantons ont donc signé l’accord pour trois ans Ð un ou deux semblent traîner les pieds. Mais avec une cautèle non négligeable : les cantons ont exigé qu’en automne 2000 le modèle économétrique soit réévalué et qu’en cas d’insatisfaction ils puissent résilier le contrat.
Les responsables des offices de l’emploi de Neuchâtel, Vaud, Fribourg, Valais saluent la nouvelle philosophie de l’accord. Alors qu’en 1995, au moment de la révision de la Loi sur l’assurance chômage, on privilégiait la prestation, aujourd’hui on veut en mesurer les effets ; on juge les résultats plutôt que les moyens de les atteindre.
Mais un prudent scepticisme règne sur plusieurs points. Sorti du chapeau de Atag Ernst & Young, le modèle économétrique doit encore faire ses preuves. Des preuves de transparence et de qualité. Plus décisifs encore sont les principes qui régissent la pondération du modèle. Quatre paramètres ont été établis pour déterminer l’efficience des mesures de réinsertion, et par conséquent le niveau des prestations cantonales :
¥ le nombre d’indemnités distribuées ;
¥ le nombre de chômeurs de longue durée (un an et plus) ;
¥ le nombre de personnes en fin de droits ;
¥ le nombre de personnes se réinscrivant aux offices de placement.
Ces quatre principes sont tous notés d’un taux de pondération différent. Ainsi le nombre d’indemnités distribuées compte pour 50 % dans le calcul de la pondération, alors que le nombre de personnes se réinscrivant au chômage n’est déterminant que pour 10 %. Traduction : les clauses du mandat de prestations privilégient la quantité de personnes réinsérées, plutôt que la qualité de la réinsertion. Moins il y a de personnes au chômage, plus courtes sont les durées d’indemnisation, et mieux notés seront les cantons, le nombre de personnes réinscrites étant moins déterminant. Par conséquent, les cantons qui proposent des emplois de courte durée, ceux qui abritent beaucoup de travailleurs saisonniers sont favorisés. La pondération est axée sur la réinsertion rapide plutôt que durable.

Une opération financièrement neutre

Ensuite, le système des bonus et des malus ne convainc guère, même si tous les responsables cantonaux romands se targuent d’être en tête du classement. Car, quelle que soit l’efficacité des politiques cantonales, il y aura forcément des pénalisations et des pénalisés, le SECO prévoyant une opération financièrement neutre. Difficile, pour un chef de service, de convaincre son Conseil d’Etat que ses ORP fonctionnent merveilleusement bien mais qu’il faut néanmoins débourser 600 000 ou 1 million de francs supplémentaires, uniquement parce que nos voisins sont un poil meilleurs que nous ?
Enfin, des inquiétudes naissent à l’observation de la nature actuelle du chômage : aujourd’hui, si le nombre de chômeurs inscrits a diminué, reste cependant un socle de chômeurs plus difficilement réinsérables. Des chômeurs qui exigent des solutions variées, plus longues, des compléments de formation voire une réorientation professionnelle. Ce type de chômage nécessite un temps de suivi plus long et plus complet. Des réponses humaines et sociales qui échappent aux simples modèles économétriques. gs