L’avenir du fédéralisme Ð Le puzzle helvétique en questions (7): Redéfinir les entités territoriales

Luc Recordon, député vert au Grand Conseil vaudois, analyse, dans le cadre de notre série, les différents modèles de collaboration intercantonale.

Tout montre aujourd’hui l’importance du mouvement remettant en question les entités territoriales existantes classiques. La situation est encore plus compliquée en Suisse, où les cantons sont de véritables Etats dotés d’une souveraineté originaire.[ ?]
Selon une première proposition, les échelons seraient la commune, la Confédération et l’Europe ; selon une deuxième, il s’agirait de la commune, du canton et de la Confédération ; une troisième perspective connaîtrait la commune, le macrocanton et l’Europe, avec sans doute un dépérissement progressif de la Confédération, distribuant ses compétences vers les macrocantons et vers l’échelon européen. Enfin, la proposition du statu quo amélioré reviendrait à conserver les trois niveaux classiques et à y ajouter l’Europe, étant entendu que le niveau cantonal serait de plus en plus complété par des concordats.
Cette dernière hypothèse apparaît présenter quand même un grand nombre d’inconvénients : la multiplication des échelons opacifie le système, le rend plus coûteux, complique le contrôle démocratique des institutions et l’accès aux prestations. En outre, le fait non seulement de maintenir le nombre d’échelons mais de l’augmenter est sans aucun doute défavorable à l’exercice des solidarités et plus encore à la mise en œuvre de l’égalité de traitement. Grand consommateur de ressources administratives, ce modèle n’est pas séduisant, même s’il peut constituer un instrument utile de manière transitoire.

Entre cantons et Confédération

Comment choisir donc entre les possibilités à trois niveaux ? En définitive, cela revient à choisir entre la suppression (ou le dépérissement plus ou moins naturel) des cantons ou de la Confédération et, dans cette dernière hypothèse, de choisir entre le maintien des cantons traditionnels et la constitution de « macrocantons ».
Rappel historique : la Confédération existe formellement depuis 1291, mais dans son existence actuelle, elle date d’à peu près un demi-millénaire, c’est-à-dire de la période postérieure à la chute de Charles le Téméraire, qui est aussi celle de l’affirmation de la France comme Etat-nation, du déclin de la puissance militaire suisse et surtout de la Réforme. Les cantons ou, en tout cas, des entités proches ont en général une longévité plus grande : la plupart d’entre eux se sont constitués dans la première moitié du second millénaire, ce qui est manifeste en Suisse alémanique, où ils correspondent soit à des cantons campagnards puissants à l’époque, ou à des cantons urbains liés au développement de la bourgeoisie citadine ; mais même en Suisse romande, pour ne prendre que Vaud à l’époque savoyarde, ils se sont forgés une identité antérieure à celle de la Confédération. Bien sûr, les frontières ont parfois un peu fluctué, mais en définitive pas beaucoup. Ce n’est qu’un indice, mais il est assez fort, d’une identité susceptible de mieux traverser les âges que celle de la Confédération.
Ë cela s’ajoute l’évident argument des langues ; s’il serait aberrant de chercher à faire coïncider les entités du niveau intermédiaire, notamment « macrocantonal », avec les frontières linguistiques dans le cadre de la Confédération, cela devient en revanche tout à fait imaginable dans un contexte européen extraordinairement plurilingue par nature.
La qualité des prestations, par exemple en matière de formation et de santé ou de solidarité sociale, dépendra sans aucun doute de l’égalité de traitement, d’une harmonisation des conditions d’accès au service public. Cela devra toutefois se produire à l’échelle européenne, rendant sans pertinence le choix d’un niveau plus proche du canton ou plus proche de la Confédération.
Toute différente est l’approche sous l’angle de la diversité et de la décentralisation. C’est ainsi qu’aussi bien le risque d’uniformisation que la volonté de maintenir autant que possible une administration de proximité conduisent à préférer l’existence à long terme du niveau cantonal.
Ë ce stade de la réflexion, on est ainsi enclin à postuler le dépérissement de la Confédération, l’inutilité à long terme des efforts tendant ces prochaines décennies à améliorer grandement son fonctionnement, si ce n’est à titre d’exemple ou de « laboratoire politique » ; les forces devraient plutôt se concentrer sur l’échelon cantonal et, bien entendu, sur les deux extrêmes de l’échelle, la commune d’une part et l’Europe d’autre part.

Entre cantons et macrocantons

Cela ne dit pourtant pas grand-chose du choix à faire entre le maintien de cantons dans leur cadre traditionnel ou la création de macrocantons. Ë vrai dire, il paraît difficile de dégager une tendance générale.
Vu de loin, il existe d’assez bons arguments en matière de solidarité, d’égalité de traitement, d’économie des moyens, pour envisager des regroupements institutionnels ; le principal argument réside d’ailleurs dans la difficulté d’éviter entre les cantons traditionnels la création de nouvelles superstructures opaques et peu démocratiques. Mais il faudra tout de même examiner avec sérieux les propositions tendant à démocratiser la procédure concordataire.
D’un autre côté, il ne faut pas se cacher l’énorme investissement, en énergie humaine aussi bien qu’en ressources matérielles, et le temps qui pourrait être nécessaire, pour simplement fusionner deux ou trois (ou un peu plus) cantons. Le jeu en vaut-il vraiment la chandelle ?
Faute de pouvoir donner une réponse définitive dans un sens ou dans l’autre, mieux vaut sans doute faire en sorte que le débat se noue à l’échelle des cantons, où il est lancé, quitte à arriver à des résultats divergents d’une région à l’autre. Le risque réside dans la rupture de l’équilibre confédéral, soit que de trop grandes entités se constituent, éventuellement trop riches ou au contraire trop pauvres, écrasant ou se faisant écraser par les autres. [ ?]. Il s’agit en revanche d’un bon thème de débat. Qu’il s’ouvre donc !
Luc Recordon