Le Débat : Le marché de l’électricité: Mieux vaut une loi imparfaite qu’un marché sans loi

La Loi sur le marché de l’électricité fait l’impasse sur les outils de régulation nécessaires pour contrôler production et distribution. Mais ce n’est pas une raison suffisante pour la refuser.

La loi sur le marché de l’électricité (LME) est encore dans sa phase référendaire, que les grands consommateurs multi-sites (Migros, Coop, Swisscom, UBS, etc.) ont déjà changé de fournisseurs, et que les grands groupes internationaux se pressent au portillon (EDF, E.On, Enron, Suez Lyonnaise des Eaux, etc.). En réalité, avec ou sans loi, le marché de l’électricité est déjà ouvert. Les plaintes déposées auprès de la Commission de la concurrence de la part de fournisseurs s’étant vu refuser l’accès au réseau des anciens distributeurs locaux (par exemple Watt) sont une parfaite illustration de cette libéralisation de fait. Une situation problématique à laquelle il faut encore ajouter les fusions entre producteurs et autres participations croisées ou coopérations entre entreprises de production et de distribution qui se multiplient. En outre, la Suisse, contrairement aux pays de l’Union européenne, n’a pas transposé les directives de libéralisation de 1996 et de 1998. Si elle n’est certes pas contrainte de le faire, il faut savoir que la Suisse se situe géographiquement au carrefour du futur marché européen de l’électricité, et qu’en tant que telle, elle constitue déjà une plate-forme importante en matière de transit et d’échange de courant. Cette situation d’exception semble difficilement tenable à moyen terme.

Rien sur la sécurité de l’approvisionnement

Toutes ces pressions, qui tendent à s’accentuer, nous incitent à croire qu’il est impératif d’adopter au plus vite cette loi qui, bien que bancale, a au moins le mérite d’exister et de clarifier une situation actuellement confuse. Bancale et insatisfaisante, cette loi l’est en effet principalement pour deux raisons.
Premièrement, elle définit de manière très légère le « service public » de l’électricité : obligation d’acheminer l’électricité et de raccorder les consommateurs finaux et les producteurs au réseau ; surveillance des prix pour les clients captifs durant de la phase de transition avant l’ouverture complète ; définition des aires de desserte par les cantons, qui se voient ainsi octroyer une petite marge de manœuvre, mais une immense responsabilité. En revanche, on n’y trouve rien à propos de la sécurité d’approvisionnement, à l’exception de la possibilité de favoriser les petites productions « écologiques ».

Régulation lacunaire

Deuxièmement, la régulation du marché de l’électricité est insuffisante. A l’image de ce qui est prévu dans le secteur des chemins de fer, une « Commission fédérale d’arbitrage » devrait être créée pour vérifier les prix d’acheminement et régler les litiges y relatifs (obligation d’acheminer et rétribution). Composée de cinq à sept membres, cette autorité est censée « réguler » un secteur comptant plus de 1000 opérateurs. En complément, le surveillant des prix se voit attribuer des compétences en matière de contrôle des tarifs électriques et de respect de la non-discrimination entre les consommateurs en matière de tarification. La Commission de la concurrence, quant à elle, demeurera compétente en matière d’accords illicites entre producteurs et d’abus de position dominante.

Redéfinir les rôles

En conclusion, cette loi souffre d’un important déficit institutionnel en matière de régulation. En effet, les expériences étrangères (notamment au Royaume-Uni et en Norvège) montrent que la régulation d’un secteur aussi complexe que celui de l’électricité ne peut se limiter à l’élargissement des compétences d’autorités existantes (Monsieur Prix), ou à la création d’une esquisse d’autorité de régulation (Commission d’arbitrage), mais nécessite la mise sur pied d’un cadre institutionnel beaucoup plus solide et cohérent que celui prévu en Suisse. La faiblesse des compétences, des ressources et des pouvoirs de la Commission d’arbitrage ne sera pas tenable à terme. Il faudrait en outre une définition plus claire et plus précise du contenu du service public en termes d’accès, de qualité et de prix, afin d’éviter les débats stériles qui ont eu lieu au sujet du réseau postal notamment. Aussi, la mise sur pied d’un régulateur sectoriel digne de ce nom, doté de pouvoirs d’initiative, d’investigation, de contrôle et de sanction, semble s’imposer. Finalement, il conviendrait encore de (re) définir clairement le rôle de l’Office fédéral de l’énergie (OFEN), ainsi que de clarifier les relations qu’entretiendront cet office, la Commission d’arbitrage et Monsieur Prix avec les offices correspondants des cantons.

Pallier les faiblesses de la LME

A la lumière de ces critiques substantielles Ð dont on s’étonne par ailleurs qu’elles ne soient évoquées par aucun des référendaires Ð, on pourrait penser qu’il serait sage de refuser une loi, dans le fond assez naïve, et dont le défaut principal est de ne pas tenir véritablement compte des dynamiques du marché européen de l’énergie en construction. Pourtant, adopter une telle position serait une erreur et ne résoudrait aucun problème. Au contraire, cela contribuerait à aggraver la situation en permettant aux gros consommateurs de jouir d’une liberté dont ils disposent déjà, alors que les petits consommateurs feraient les frais d’une situation instable, dont ils ne pourraient pas s’extraire pour cause d’absence d’un cadre de régulation stable Ð même s’il est imparfait. Il convient donc de mettre en œuvre sans tarder la LME et de chercher rapidement à palier ses faiblesses en développant, par exemple, une loi générale sur l’organisation de la régulation de toutes les entreprises de réseau à composante de service public, englobant l’électricité, les services postaux, les transports publics, les télécommunications, l’audiovisuel, l’aviation, et l’eau.
Christophe Genoud et Matthias Finger, de l’Unité Management des entreprises publiques, Institut des hautes études en administration publique