Péréquation : ACI : accord-cadre intercantonal

La réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches (RPT) est incontestablement le projet le plus important de la législature qui s’achève. Une mini-réforme constitutionnelle : plus de vingt articles de la nouvelle constitution seront révisés. Au nom du renouveau du fédéralisme et en invoquant le principe ambigu de subsidiarité, trois objectifs sont visés que nous avons présentés dans DP n° 1566 et n° 1567. D’abord, un nouveau calcul de la péréquation entre cantons. Elle ne reposera plus sur des subventions différenciées, mais sur l’allocation de montants globaux dont un des buts est de réduire l’écart des ressources entre cantons riches et canton pauvres. Le deuxième objectif est un désenchevêtrement des tâches pour répondre à la question : qui finance quoi et assume en conséquence la responsabilité politique d’une tâche. Reste un dernier volet, celui de la collaboration intercantonale.

L’horizontal et le vertical
La répartition des tâches n’est pas réductible à une logique binaire, ça à toi, ça à moi. Des tâches sont communes à plusieurs cantons, régionales. Et d’une importance telle que la collaboration est incontournable. Le législateur l’estime même obligatoire, d’où ce nouveau concept juridique : «l’obligation de collaborer». Cette obligation s’appliquera à des domaines précis qui sont expressément énumérés dans la loi. Il vaut la peine de les citer.

1. Exécution des peines et mesures
2. Universités cantonales
3. Hautes écoles spécialisées
4. Institutions culturelles d’importance supra régionale
5. Elimination des déchets
6. Epuration des eaux
7. Transports publics en agglomération urbaine
8. Médecine de pointe et cliniques spécialisées
9. Institutions d’intégration et de prise en charge des personnes handicapées.

Pour l’exécution de ces tâches et la répartition des charges, les cantons doivent adhérer à un concordat. Mais avant d’aborder des objets concrets, il faut qu’ils définissent les règles générales de collaboration, de contrôle, d’arbitrage, de recours. Ces principes généraux doivent être établis dans un accord-cadre. C’est exactement ce que demandait DP dans un numéro spécial consacré à la collaboration intercantonale (DP n° 1386). Cet accord-cadre que nous proposions d’appeler «traité», nous le définissions ainsi : «Le traité incorpore la durée. Il crée une structure de collaboration permanente. Les concordats ou les conventions ou les accords sont l’expression de la solution de problèmes ponctuels. Le traité lui définit le cadre qui permet de favoriser les solutions concrètes. Il fixe les procédures, les marches à suivre, il organise les conciliations, les arbitrages, il fixe les responsabilités, il ouvre le champ de la prospective. Sur ce fond institutionnel pérenne, les accords concrets et limités prennent leur sens.» (p. 21)
Mais ce que nous souhaitions être élaboré par les cantons eux-mêmes sera une obligation de droit fédéral (art. 11 de la Loi sur la péréquation financière) : «Les cantons élaborent un accord-cadre intercantonal portant sur la collaboration intercantonale assortie d’une compensation des charges.» Suit l’énumération des principes généraux qui doivent être réglés par l’accord-cadre.
De surcroît, le droit fédéral permet de conférer au Conseil fédéral le pouvoir de contraindre un ou des cantons récalcitrants à adhérer à une convention pour autant que la moitié au moins des cantons partenaires le demande. Les voies de recours et de contestation sont clarifiées.
Précisons encore que le législateur envisage même un accord-cadre englobant l’ensemble des cantons suisses et qu’il pourrait rendre de force obligatoire pour tous. Question plus théorique que pratique, sur laquelle nous reviendrons occasionnellement.

Vu d’en haut
Tout le projet RPT est placé sous l’égide d’un renouveau du fédéralisme. Mais ce renouveau est pensé et imposé par le pouvoir central. D’où les équivoques.
La péréquation financière revue est un excellent projet qui renforce la solidarité intercantonale. Mais, en même temps, est maintenu le principe de la concurrence fiscale entre les cantons et conforté l’instrument de cette concurrence souvent déloyale (donc le contraire de la solidarité), à savoir la ristourne (17%) des recettes de l’impôt fédéral direct. Le désenchevêtrement des tâches est aussi une bonne chose, mais il renvoie aux cantons le financement des prestations sociales particulièrement sensibles quand simultanément la Confédération assèche les finances cantonales. Enfin, la collaboration intercantonale est plus que souhaitable, mais elle est déclarée obligatoire.
Cette ambiguïté explique peut-être pourquoi ce projet considérable et complexe n’a pas suscité jusqu’ici un vrai débat politique. Même les élections fédérales ne le sortiront probablement pas du cercle des initiés. ag