Qui représente la Suisse à l’étranger ?

La crise irakienne (et avant elle, celle des fonds en déshérence) met à l’épreuve la structure et l’organisation du Conseil fédéral. Sur le fond n’apparaissent pas de divergences. La Suisse s’abrite derrière l’ONU, elle proclame la primauté de la diplomatie et inscrit son rôle spécifique dans le respect et la défense des règles et des organisations humanitaires. Sur la forme, la coïncidence de l’entrée en fonction de Micheline Calmy-Rey et l’accession à la présidence de Pascal Couchepin a été l’occasion pour les médias d’afficher une rivalité de style entre une conseillère soucieuse de marquer publiquement son territoire et un président désireux d’occuper toute la place à laquelle sa carrure, pense-t-il, lui donne droit. Mais, en fait, plus que des confrontations de personnes, le «hue et à dia» révèle l’inadéquation des structures.
La politique extérieure est gérée et représentée par trois unités gouvernementales, sous l’autorité collégiale. En premier lieu, les relations internationales et diplomatiques dépendent du Département des affaires étrangères, à l’intérieur duquel la Direction du développement et de la coopération (DDC) forme une sorte de baronnie. Ensuite, les relations économiques extérieures, si importantes pour la Suisse, pays exportateur et considérable investisseur à l’étranger, sont rattachées au Département de l’économie. Enfin, phénomène nouveau, le président de la Confédération, paré du titre de chef d’Etat, ce qu’il n’est que nominalement puisque le pouvoir est collégial, représente la Suisse à l’extérieur ou reçoit en son nom. En cinq semaines, Pascal Couchepin a marqué sa présence à Davos, accueilli un chef d’Etat d’Asie centrale, s’est rendu à Athènes, dont le gouvernement préside l’Union européenne, puis en Espagne où il a été reçu par le roi. Son rendez-vous, à Evian, avec le président Bush est déjà agendé. Certes, dans tous les pays démocratiques, les rôles du chef de l’Etat, du chef du gouvernement et du ministre des affaires étrangères sont variables. Or l’organisation suisse est particulière puisqu’elle renvoie, non pas à une structure hiérarchisée, mais à un collège où, en terme de pouvoir, personne ne prend le pas sur les autres.
La difficulté a été perçue dès les origines. De 1848 à 1887, le président de la Confédération dirigeait de droit les affaires étrangères, et comme la présidence était tournante et annuelle, les rocades dans l’attribution des départements étaient constantes. Cette pratique était justifiée au xixe siècle par le fait que le Département des affaires étrangères était peu accaparant et qu’en conséquence, le président disposait du temps nécessaire pour présider le Conseil fédéral.
Il serait imaginable, aujourd’hui, de reprendre l’ancienne formule: un président qui préside le Conseil fédéral et dirige les affaires étrangères. Mais comme les rocades annuelles sont impensables, plus encore qu’au début du siècle, il faudrait que la présidence soit de deux ans, au moins, et renouvelable. Or la Constitution (art.176) ne l’autorise pas.
Sous la pression de la politique extérieure et de la complexité des tâches, la Suisse est donc confrontée à la réorganisation de sa structure gouvernementale. C’est la réforme que l’on repousse périodiquement en produisant des modèles auxquels personne ne croit. La vraie question qu’il faudrait préalablement trancher est celle-ci : un département présidentiel peut-il être conçu dans le plein respect de la collégialité ?