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La souveraineté financière cantonale au prix fort

La collaboration confédérale et les finances publiques malmenées par la concurrence fiscale entre les cantons

Le fédéralisme ne figure pas nommément dans la Constitution fédérale. Il n’en représente pas moins «une maxime politique, un principe structurel essentiel, une culture vécue autant par les institutions que par les citoyens» selon les experts en fédéralisme.

La souveraineté fiscale et financière des cantons n’est pas non plus expressément affirmée dans la Constitution. Elle ne s’en trouve pas moins garantie de fait par des dispositions relatives aux «sources de financement suffisantes» que la Confédération doit aux cantons (art. 3) et à l’harmonisation fiscale des impôts directs (art. 129). Mais cette dernière, instaurée en 1993, demeure formelle et ne porte sur aucune des trois options essentielles, qui concernent les barèmes, les taux et les montants exonérés de l’impôt.

La voie est donc ouverte à la concurrence fiscale entre les cantons, qui peuvent dès lors la pratiquer en toute légalité et souveraineté – et ne se gênent pas de le faire.

Cette concurrence fiscale a un caractère triplement ravageur: pour la compréhension du fédéralisme, pour la solidarité confédérale telle que mise en œuvre par la péréquation financière ainsi que pour la somme et la structure des ressources des cantons.

La collaboration confédérale tarifée

Le fédéralisme est d’abord, on l’a vu, un principe d’organisation reposant sur la collaboration entre les institutions fédérées, qui gardent une marge d’autonomie fondamentale. Comparée aux plus grands Etats fédéraux – Allemagne, Australie, Brésil, Canada, Etats-Unis, Inde ou Russie – elle est particulièrement étendue en Suisse, pour des raisons historiques.

Dans la Confédération helvétique, constituée en plus de trois siècles par agrégation autour du noyau initial, la collaboration se développe au gré des intérêts reconnus communs, pour des questions d’échelle notamment (armée suisse, transports ferroviaires, routes nationales, protection de l’environnement, etc.).

Sauf à recevoir des financements venant de la Berne fédérale, les cantons préservent jalousement leur autonomie de décision. Preuve de cette volonté d’indépendance: la Conférence des directeurs cantonaux des finances s’est donné pour mission de «coordonner les demandes des cantons et de défendre leurs intérêts vis-à-vis de la Confédération». Même méfiance larvée à l’égard de Berne chez les conseillers d’Etat responsables des affaires sociales.

En revanche, l’attitude se fait plus coopérative chez les directeurs de l’agriculture, chez ceux des transports publics et des travaux, chez ceux encore de l’aménagement du territoire et de l’environnement: ils veulent simplement «promouvoir et coordonner la collaboration entre les cantons d’une part et la Confédération et les cantons d’autre part». On imagine que la participation fédérale au financement des politiques agricole, ferroviaire et environnementale notamment n’est pas étrangère à tant d’aménité cantonale.

La péréquation financière consentie

La péréquation financière a pour but de mieux répartir les ressources des cantons et de la Confédération, en vue d’améliorer la situation des «cantons bénéficiaires» par des paiements compensatoires venant des «cantons contributeurs» et de la Confédération. L’ensemble du mécanisme, relativement compliqué et d’une équité discutable, conduira en 2016 à des paiements compensatoires nets pour un total de 3,246 milliards de francs.

Plus d’un tiers de cette somme, soit 2,3 milliards, sera versé au titre de la péréquation des ressources cantonales tandis que 718 millions contribueront à compenser les charges géo-topographiques (montagne) et socio-démographiques (villes et agglomérations), arbitrairement considérées comme égales – comme si les coûts des régions urbaines n’étaient pas nettement supérieurs dans l’ensemble du pays à ceux des zones d’altitude.

Les cantons les plus riches, Zoug et Schwyz en tête, se plaignent d’avoir à régler une facture relativement élevée, de l’ordre de 2’800 et 1’200 francs par habitant et par an pour les deux cantons précités. Ils oublient de mentionner qu’ils ont aussi le plus fort potentiel de ressources, calculé selon la capacité économique et fiscalement exploitable de chaque canton. Ils oublient aussi de considérer que leurs ressources effectives sont diminuées par leur pratique avérée d’une concurrence fiscale relativement agressive.

Du coup, ils payent tout naturellement le prix fort de la solidarité fédérale contrainte et se sentent autorisés à couper dans les dépenses les plus utiles, pour la formation notamment (DP 2093).

La décharge fiscale le plus souvent mal compensée

La diminution de la charge fiscale des personnes physiques et surtout morales compte parmi les revendications les plus persévérantes de la droite. Elle soutient avec constance que tout allègement permet d’attirer et de retenir des activités économiques dans les cantons et les communes, et contribue à multiplier les emplois et les contribuables sur leur territoire.

Et quand une incontournable réforme de l’imposition des entreprises se dessine, telle la RIE III dont le Conseil des Etats s’occupera dès la session de décembre prochain, la sous-enchère cantonale bat préventivement son plein. Les cantons de Genève et de Vaud ont pris les devants, articulant des taux d’imposition des entreprises bien inférieurs à ce qui pourrait devenir une règle si l’harmonisation fiscale concernait aussi bien la matière que la forme.

Suite à une entente entre les présidents actuel et précédent du Conseil d’Etat, le gouvernement vaudois a ficelé un très habile «paquet social et fiscal» qui a reçu cet automne une large approbation de la part du Grand Conseil, y compris de la part des députés socialistes. Le POP n’a pas manqué de lancer un référendum sur lequel, s’il devait aboutir, les citoyens vaudois donneraient leur avis bien avant que le très déséquilibré projet fédéral de RIE III n’ait terminé son parcours parlementaire et probablement référendaire. Et tout juste avant l’entrée en vigueur, prévue pour septembre 2016, de la première des compensations sociales, celle qui concerne les allocations familiales.

Pour préserver l’intégralité du paquet fiscal et social, une clause de sauvegarde prévoit qu’en cas d’échec en votation populaire de l’un des éléments qui le composent, le Conseil d’Etat présente dans les six mois «un rapport accompagné des propositions de mesures jugées nécessaires pour rééquilibrer la réforme au niveau cantonal». Un rapport analogue serait attendu en cas de refus de la loi sur la RIE III, par les Chambres ou par le peuple, empêchant l’entrée en vigueur de la réforme en 2019/2020.

Ceci dit, la stratégie des autorités vaudoises, qui auront fait preuve de zèle à la fois dans le temps et quant au fond, mise sur un double succès qui lui vaudrait une double récompense: avantage dans la course à la sous-enchère fiscale intercantonale d’une part et, d’autre part, progrès en matière d’allocations familiales, de contributions à l’accueil de jour, de limitation du poids des primes de l’assurance-maladie, dont le montant ne devrait plus dépasser 10% du revenu des ménages, conformément à une initiative du PSV intégrée dans le volet social du fameux paquet adopté à fin septembre dernier.

La majorité des budgets cantonaux pour 2016 présentent un excédent de dépenses ordinaires, à l’image du budget de la Confédération. Les débats parlementaires s’annoncent plus ou moins paisibles; les plus mouvementés sont attendus à Genève où la gauche et le MCG menacent de former un front commun du refus. Au niveau fédéral et dans nombre de cantons, des programmes d’économies, de consolidation, de stabilisation taillent notamment dans les dépenses pour la formation, la recherche et l’aide sociale, en vue de faire face à des diminutions de recettes en bonne partie provoquées par l’allègement de la charge fiscale, de celle des entreprises en premier lieu (DP 2100).

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