Affaires étrangères : Les cantons face au monde

Dans un système fédéral, les affaires étrangères sont traditionnellement la chasse gardée de l’Etat central. La Suisse ne déroge pas à la règle : la Confédération est en principe compétente pour conclure des traités internationaux. Que se passe-t-il toutefois si le domaine en cause relève, selon le partage interne, des compétences des cantons et non de la Confédération ? Deux solutions sont possibles : une vision fédéraliste qui limiterait la compétence fédérale aux bornes de sa compétence législative interne et une vision plus centralisatrice qui permet à Berne de conclure également des traités dans les domaines de compétence cantonale.
Vingt-six interlocuteurs cantonaux peuvent représenter une cacophonie pour nos partenaires. En outre, la conduite des affaires extérieures est à l’origine des anciennes alliances confédérales. La conception centralisatrice l’a donc emporté et il est aujourd’hui admis que la Confédération peut théoriquement conclure des traités internationaux même dans les domaines qui, du point de vue de la répartition interne des compétences, sont du ressort des cantons.
Mais les autorités fédérales n’ont fait jusqu’ici qu’un usage limité de leur compétence : passer purement et simplement sur les prérogatives cantonales n’est guère envisageable politiquement. La question a d’ailleurs agité les esprits avec les négociations du traité sur l’EEE. Les cantons acceptaient difficilement de se faire dépouiller de leurs oripeaux sans piper mot dans le nombre important de domaines visés par l’intégration européenne.
Dans le cadre de la révision totale de la Constitution qui suivit, les cantons voulaient émettre un avis qui soit contraignant pour Berne. Ils ont partiellement obtenu gain de cause dans la mouture définitive de la Constitution fédérale. D’une part, le texte reconnaît à la Confédération une large compétence pour conclure des traités internationaux. Mais, d’autre part, la Constitution reconnaît expressément un droit de participation des cantons lorsque leurs compétences sont touchées (cf. encadré en page 2). Un strapontin devrait même leur être offert dans les négociations internationales.
En pratique, l’information sur le contenu des négociations paraît circuler, notamment grâce à la conférence des gouvernements cantonaux.
En revanche, une participation effective des vingt-six partenaires aux discussions internationales et à toute leur complexité est plus aléatoire. Le «poids particulier» que doit revêtir l’avis des Etats fédérés pourrait être un leurre.
Cette relative inaptitude des cantons à défendre leur pré carré s’explique aussi par la difficulté, pour certaines administrations cantonales, de maîtriser des dossiers aussi complexes que l’Accord général sur le commerce des services (AGCS) négocié à l’OMC. Une meilleure collaboration intercantonale, telle qu’elle pourrait résulter de la nouvelle répartition des tâches (RPT), paraît indispensable. Des réformes plus fondamentales pourraient être envisagées pour que les cantons pèsent réellement. Aux Etats-Unis, où l’Union peut comme en Suisse conclure des traités internationaux dans les domaines de compétence des Etats, ils doivent aussi être approuvés par les deux tiers du Sénat.
L’impact croissant de la politique extérieure de la Suisse érode doucement le pouvoir cantonal. Ainsi en va-t-il des négociations actuellement en cours dans le cadre de l’AGCS (cf. DP n° 1633 et 1634). Des domaines de compétence cantonale sont offerts par la Confédération en vue d’ouvrir l’accès au marché à des prestataires étrangers. Le risque existe que la Confédération prenne des engagements internationaux qui seront autant de couleuvres à avaler pour les cantons. Dangereux pour l’équilibre fédéraliste. ad

La Constitution fédérale du 18 avril 1999 a donné quelques garanties aux cantons s’agissant de la manière dont la Confédération exerce sa compétence en matière de relations extérieures.

Art. 54 al. 3
[La Confédération] tient compte des compétences des cantons et sauvegarde leurs intérêts.

Art. 55
Les cantons sont associés à la préparation des décisions de politique extérieure affectant leurs compétences ou leurs intérêts essentiels.
La Confédération informe les cantons en temps utile et de manière détaillée et elle les consulte.
L’avis des cantons revêt un poids particulier lorsque leurs compétences sont affectées. Dans ces cas, les cantons sont associés de manière appropriée aux négociations internationales.
Les détails sont réglés dans la loi du 22 décembre 1999 sur la participation des cantons à la politique extérieure de la Confédération (RS 138.1)