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Réformes constitutionnelles : Votées et oubliées

Le professeur Andreas Auer l’a relevé dans deux publications scientifiques récentes : les autorités fédérales ont tendance à traiter les modifications de la Constitution et leurs conséquences avec une certaine légèreté. Les experts perdent parfois leur latin en examinant les récentes révisions constitutionnelles et leur entrée en vigueur.
Depuis le 18 avril 1999, le peuple et les cantons ont accepté trois réformes constitutionnelles d’importance : la réforme de la justice en 2000, la réforme des droits populaires en 2003 et la RPT en 2004. La règle générale veut que les modifications entrent en vigueur dès leur acceptation par le constituant. Il arrive exceptionnellement que l’arrêté fédéral délègue à un autre organe, l’Assemblée fédérale, voire le Conseil fédéral, la compétence de fixer l’entrée en vigueur de la révision. Ces trois réformes prévoient cette exception. C’est ici que commencent les problèmes.
Ainsi, l’arrêté fédéral relatif à la réforme de la justice n’est pour l’essentiel toujours pas entré en vigueur, alors même que le vote du constituant date du 12 mars 2000. Seuls un article (art. 123 Cst) et un alinéa (art. 191a al. 1 Cst) ont été appliqués pour permettre la création du Tribunal pénal fédéral. Même si le projet de nouvelle loi sur le Tribunal fédéral s’est enlisé, il est surprenant que les articles votés ne soient pas effectifs près de cinq ans après le dimanche fatidique.

Des révisions en suspens
L’exemple de la réforme des droits populaires est particulièrement éclairant. L’Assemblée fédérale n’a mis en vigueur que certaines dispositions, celles qui ne nécessitent pas de concrétisation législative. Mais le résultat est incompréhensible. Le texte figurant sur la version à jour, disponible sur Internet, contient deux articles 139 traitant de deux objets différents et un alinéa incomplet (art. 139 ancien al. 6) ! Quant à l’initiative populaire générale, élément fondamental de la réforme, elle sera introduite quand le Parlement aura réussi à s’entendre sur une loi d’application. Ce qui prendra certainement du temps.
Dernier épisode constitutionnel en date : l’adoption par le constituant le 28 novembre 2004 d’une révision impliquant pas moins de 27 modifications de la Constitution dans le cadre de la RPT. Le Conseil fédéral a même dû qualifier cette révision de «totale» pour contourner le principe de l’unité de la matière. Le Parlement devrait adopter les lois d’application durant le deuxième semestre 2006 et les instruments de péréquation en 2007. La réforme elle-même et son train de modifications constitutionnelles ne devraient donc entrer en vigueur qu’en 2008. Les explications du Conseil fédéral indiquaient d’ailleurs cette échéance tardive.
Au total, pas moins de quarante modifications constitutionnelles sont ainsi «en suspens»: bien qu’acceptées et voulues par une majorité du peuple et des cantons, elles entreront en vigueur à une date que personne ne connaît encore. ad

Andreas Auer, «Démocratie directe : bricolage institutionnel», in plŠdoyer 2004/5.

Andreas Auer, «Les institutions de la
démocratie directe en Suisse : une lente dégradation» in LeGes (Législation &
Evaluation) 2004/3.

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