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Conseil des Etats : Les cantons jouent tout nus sur la scène fédérale

icone auteur icone calendrier 23 avril 2004 icone PDF DP 

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Les votations du 16 mai le montrent, les relations entre les cantons et la Confédération sont en crise. Pour la première fois, les cantons s’opposent ouvertement à une loi fédérale par l’instrument du référendum. Sur un autre front, les cantons font entendre une voix dissonante en plaidant pour une adhésion rapide de la Suisse à l’UE. Les institutions suisses permettent-elles aux cantons de défendre efficacement leurs intérêts ? Il est permis d’en douter.
D’abord, il faut tordre encore une fois le cou à une fausse idée (cf. DP n° 1572) : le Conseil des Etats n’a pas pour vocation de défendre les intérêts des cantons. S’il est appelé «chambre des cantons», c’est parce que la représentation mathématique correspond aux Etats fédérés et non à leur population. Pour le reste, les deux conseils ont des pouvoirs identiques : membre du Conseil national ou du Conseil des Etats, un parlementaire vote selon ce qu’il estime être l’intérêt de la Confédération. Surtout, il s’exprime sans recevoir d’instructions de qui que ce soit (art. 161 de la Constitution fédérale). Le parlement helvétique, organisé sur le modèle étasunien, se distingue ainsi de son voisin allemand : les membres du Bundesrat sont de véritables représentants des LŠnder votant sur instructions de leur gouvernement qui les désignent et n’ont pas les mêmes pouvoirs que les députés du Bundestag.
La Constitution fédérale donne d’autres armes aux cantons pour défendre leurs intérêts (cf. encadré ci-contre). C’est d’abord l’exigence de la règle de la double majorité pour toute révision constitutionnelle et pour certains autres objets. Par huit fois, une majorité des cantons s’est ainsi opposée à ce qu’une majorité du peuple voulait. Dans tous ces cas, le projet refusé avait pour objectif d’attribuer une nouvelle compétence à la Confédération. La prise en compte de l’intérêt fédéraliste peut alors se heurter au respect du principe démocratique : une entorse de plus en plus difficilement acceptable. Rappelons qu’il s’en est fallu de l’avis d’un canton pour que la Suisse n’adhère pas à l’ONU lors du vote du 3 mars 2002.
La charte fondamentale offre également certains droits populaires aux cantons. Ils en ont fait pour la première fois usage pour contester le paquet fiscal en votation le 16 mai prochain. L’usage du référendum facultatif révèle la méfiance pour ne pas dire la crise : il consacre une politique d’opposition des cantons. En l’espèce, les cantons mènent un juste combat contre un projet inconstitutionnel. Mais, que l’on imagine un référendum lancé par des cantons contre l’adhésion de la Suisse à une organisation internationale : utilisé fréquemment, cet instrument pourrait être source de blocage.

Des méthodes autoritaires
au lieu des consultations
Reste la collaboration. Les cantons doivent être associés aux décisions de la Confédération dans le cadre des procédures de consultation : la Constitution le prescrit. Mais la Confédération vient de piétiner la règle dans l’affaire de la progression à froid ainsi que pour un projet de révision de la LAMal. Les méthodes autoritaires dont fait parfois preuve Berne sont d’autant plus choquantes que la consultation constitue le principal moyen pour les cantons d’intervenir dans la politique fédérale.
Les institutions ne fournissent donc que peu de moyens et d’occasions aux cantons pour se faire entendre . Une fois que la Confédération s’est arrogée une compétence, les Etats fédérés sont pris au dépourvu. Ceux-ci n’hésitent dès lors plus à engager des porte-parole pour sensibiliser les parlementaires aux intérêts cantonaux. Autant mettre un emplâtre sur une jambe de bois. En revanche, le rôle accru que pourrait jouer une véritable conférence des gouvernements cantonaux sur la scène politique fédérale constitue une voie plus intéressante. Pratiquement, les réunions entre les membres du Conseil fédéral et ceux des Conseils d’Etat devraient se multiplier. Renouer le dialogue à défaut de réformer en profondeur les institutions, tant ce dernier exercice s’apparente hélas à un vœu pieux.

Les pouvoirs des cantons dans la Constitution fédérale
Article 45 Participation au processus de décision sur le plan fédéral
1. Les cantons participent, dans les cas prévus par la Constitution fédérale, au processus de décision sur le plan fédéral, en particulier à l’élaboration de la législation.
2. La Confédération informe les cantons de ses projets en temps utile et de manière détaillée ; elle les consulte lorsque leurs intérêts sont touchés.

Article 141 Référendum facultatif
Si 50 000 citoyens et citoyennes ayant le droit de vote ou huit cantons le demandent dans les 100 jours à compter de la publication officielle de l’acte, sont soumis au vote du peuple :
a. les lois fédérales
b. les lois fédérales déclarées urgentes dont la durée de validité dépasse un an ;
c. les arrêtés fédéraux, dans la mesure où la Constitution ou la loi le prévoient ;
d. les traités internationaux qui
1. sont d’une durée indéterminée et ne sont pas dénonçables ;
2. prévoient l’adhésion à une organisation internationale ;
3. contiennent des dispositions importantes fixant des règles de droit ou dont la mise en œuvre exige l’adoption de lois fédérales.

Article 140 Référendum obligatoire
1. Sont soumises au vote du peuple et des cantons :
a. les révisions de la Constitution ;
b. l’adhésion à des organisations de sécurité collective ou à des communautés supranationales ;
c. les lois fédérales déclarées urgentes qui sont dépourvues de base constitutionnelle et dont la durée de validité dépasse une année ; ces lois doivent être soumises au vote dans le délai d’un an à compter de leur adoption par l’Assemblée fédérale.

Cf. aussi Jean-François Aubert/Pascal Mahon, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999, éd. Schulthess, Zurich 2003.

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