Naturalisation : L’égalité d’abord, les droits populaires ensuite

La date du 9 juillet 2003 pourrait bien marquer un tournant dans l’histoire institutionnelle suisse. L’analyse des motifs des deux arrêts relatifs à la naturalisation rendus par la Première Cour de droit public ce jour-là confirme leur importance majeure. Non seulement les juges de Mon Repos consacrent la naturalisation comme un acte administratif et non plus politique, mais leur décision, qui place clairement le respect de certains principes de l’Etat de droit au-dessus des choix démocratiques, a également des implications institutionnelles plus vastes, encore difficilement mesurables.
Comme le professeur Andreas Auer l’avait pressenti dans nos colonnes (cf. DP n° 1425, encadré ci-dessous), les décisions du corps électoral d’Emmen ont été l’occasion d’une importante étape dans l’évolution de la juridiction constitutionnelle suisse.
Dans ce rôle, le Tribunal fédéral doit assurer un équilibre délicat entre des principes fondamentaux pouvant s’avérer contradictoires, comme le résultat de la volonté populaire et le respect des droits fondamentaux. En outre, seul le législateur cantonal risque que la foudre lui tombe sur la tête : les lois fédérales échappent à la sanction du Tribunal fédéral. Tel sera également le cas après la réforme de la justice, une révision constitutionnelle adoptée par le peuple et les cantons le 21 mars 2000 et qui n’est que très partiellement entrée en vigueur à ce jour.

Les choix politiques
du Tribunal fédéral
En 1990, les magistrats fédéraux avaient franchi un premier pas important en conférant aux Appenzelloises le droit de vote : l’égalité entre les sexes l’emportait sur le respect des compétences des cantons.
Treize ans plus tard, la question de la naturalisation sert cette fois de levier à une intervention croissante des juges de Mon Repos dans les choix politiques. Les deux décisions de notre Haute Cour auront inévitablement des conséquences sur l’organisation de la procédure de naturalisation dont l’octroi ne pourra plus être laissé au seul bon vouloir de l’autorité de décision.
Juridiquement, l’arrêt traitant des naturalisations dans la commune d’Emmen est sans doute le plus novateur. Curieusement, ce n’est pas tant la solution du Tribunal fédéral – soit l’admission des recours des candidats déboutés – qui retient l’attention mais bien le fait que les juges fédéraux se soient simplement saisis de la question.
En effet, les candidats à la naturalisation refoulés par la majorité des votants de la commune lucernoise n’avaient pas d’intérêt juridique à faire valoir, la loi sur la naturalisation ne reconnaissant – sauf cas particulier – pas de droit à obtenir le passeport à croix blanche. Il semblait dont manquer un point d’ancrage puisque le recours de droit public au Tribunal fédéral n’est ouvert qu’aux personnes qui font valoir un intérêt juridiquement protégé.

L’égalité devant la loi
est un principe intangible
Le Tribunal fédéral a toutefois considéré – c’est là que réside l’innovation essentielle – que la simple interdiction de non-discrimination suffisait à conférer un intérêt suffisant pour recourir. Le principe d’égalité devant la loi devient ainsi un principe intangible de l’Etat de droit, qui s’impose dans toutes les activités étatiques, y compris celles où les individus n’ont pas de droit à faire valoir.
Les implications de cette jurisprudence sont multiples : on pense en particulier à toutes les procédures où l’Etat choisit entre diverses candidatures, notamment en matière de marchés publics ou même de recrutement de personnel, ou encore à des domaines aussi délicats que les résultats scolaires. Les personnes prétendant être victimes d’une discrimination pourront désormais saisir le Tribunal fédéral pour faire contrôler que l’Etat n’a pas violé le principe d’égalité, alors qu’auparavant les juges fédéraux n’intervenaient pas dans ces questions.
La gauche suisse ne s’est pas toujours positionnée très clairement face à l’augmentation du pouvoir des juges : une décision judiciaire peut tout aussi bien sanctionner une opinion politique de droite qu’un choix opéré par la gauche. Mais, admettre un contrôle, c’est dire clairement qu’il existe dans un Etat de droit des valeurs, intangibles et universelles, sur lesquelles repose une société démocratique et respectueuse des individus. Le combat pour faire respecter ces valeurs, y compris le cas échéant contre les décisions d’une majorité populaire, doit figurer au cœur des objectifs d’une gauche moderne et progressiste.

Considérants en allemand des arrêts du Tribunal fédéral : www.bger.ch : numéros 1P.1/2003 (initiative UDC de la Ville de Zurich) et 1P.228/2002 (naturalisations dans la commune d’Emmen).

La Première Cour de droit public qui a rendu les deux arrêts du 9 juillet 2003 était composée des juges fédéraux Heinz Aemisegger (PDC), Giusep Nay (PDC), Arthur Aeschlimann (PRD), Michel Féraud (PLS), et Jean Fonjallaz (PS). Rappelons que ce dernier magistrat n’avait été élu par l’Assemblée fédérale en octobre 2001 que par la plus petite des majorités contre le candidat de l’UDC, Yves Donzallaz, après une campagne intense !

«Il se peut que la décision du corps électoral d’Emmen du 12 mars dernier soit l’occasion d’une nouvelle étape dans l’interprétation jurisprudentielle de la Constitution. Tout comme en 1990, il s’agit de trouver une cohérence pratique entre des principes constitutionnels fondamentaux concurrents, à savoir la compétence exclusive des cantons en matière de naturalisation ordinaire, la conformité à la Constitution des décisions populaires et la conformité de toutes les décisions étatiques aux droits fondamentaux. A cela s’ajoutent encore des questions importantes de procédure, notamment celle de la légitimation à recourir contre l’arbitraire.» Andreas Auer (DP n° 1425)