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Budget : Pour rendre possible les choix politiques et le contrôle démocratique

La démocratie moderne s’est construite d’abord par limitation du bon vouloir du monarque en matière fiscale, puis sur le contrôle des dépenses par les représentants du peuple. Mais le budget, qui établit les recettes et autorise les dépenses d’une collectivité, n’est plus adapté à la conduite d’un Etat moderne. Il ne dit rien des activités de l’Etat et se révèle impuissant à orienter l’action publique. C’est un paquebot dont le gouvernement et le Parlement ne peuvent modifier la trajectoire que marginalement. Les dépenses énumérées par le budget ne disent rien sur les effets attendus : la somme budgétée devient elle-même l’objectif. Dès lors, les choix budgétaires du gouvernement comme du Parlement, à la hausse comme à la baisse, se pratiquent à l’aveugle, personne n’étant en mesure d’en préciser l’impact. Cette manière de faire engendre un face-à-face stérile entre partisans de la rigueur budgétaire et tenants d’une intervention accrue de l’Etat. Cette controverse entre comptables se substitue au débat politique et rend impossible le contrôle démocratique de l’action publique. Par exemple, la politique du logement social se réduit à une dispute sur le montant de la dépense à consentir, sans égard à l’objectif poursuivi et aux effets engendrés par cette dépense.

Lors du récent débat budgétaire, le Conseil national a décidé de réduire de 25 millions de francs le dernier poste en discussion – infrastructures et biens d’investissement -, pour la seule raison que le montant des dépenses dépassait la limite imposée par le frein à l’endettement. Cette décision a été prise sans que les députés sachent quels secteurs de l’administration allaient être touchés et avec quels effets. On peut aussi imaginer que cette ligne budgétaire aurait pu être réduite de manière plus importante encore. Mais personne n’avait les moyens d’en juger.

Plusieurs pays – notamment les Pays-Bas, le Danemark, la Finlande – ont réagi il y a plusieurs années déjà en adoptant un budget basé sur les prestations.
En France, la réforme fut initiée par le gouvernement Rocard et poursuivie par tous les exécutifs successifs, de gauche comme de droite. Elle a abouti en 2001 à l’adoption d’une loi organique visant d’une part à améliorer l’efficacité des dépenses et d’autre part à renforcer le rôle du Parlement en matière budgétaire. Le budget est structuré en missions, programmes et actions. La mission regroupe un ensemble de programmes qui visent à la réalisation d’une politique spécifique (formation professionnelle, réinsertion sociale, ?) et qui peuvent concerner plusieurs ministères. Le programme inclut les actions relevant d’un même ministère, auxquelles sont affectés des objectifs précis, traduits par des indicateurs de performance et qui feront l’objet d’une évaluation intégrée dans les comptes.
Cette manière de présenter le budget permet d’établir un ordre de priorité entre les différentes politiques et de les adapter en fonction des résultats obtenus. Elle assure la transparence des activités de l’Etat et rend possible un débat politique sensé. jd

Pour la France, on peut consulter le site www.minefi.gouv.fr/lolf
Le projet genevois est présenté à l’adresse www.geneve.ch/ge-pilote

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