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La protection des terres agricoles en question

La LAT révisée ne peut rien sans des lois cantonales efficaces et des arbitrages politiques assumés

La loi sur l’aménagement du territoire (LAT) révisée doit mettre fin au grignotage des terres agricoles. Mais la concrétisation de cet objectif se heurtera à l’expansion des agglomérations.

En 2006, l’Office fédéral du développement territorial (ARE) constatait que la LAT n’était pas parvenue à protéger efficacement les terres agricoles. Ces terres agricoles, la Suisse en a perdu 32’000 hectares, estime l’Union suisse des paysans, soit quotidiennement dix terrains de football. La révision de la LAT, acceptée par le peuple en mars 2013, doit contrer cet appauvrissement.

La protection de la zone agricole

La révision vise d’abord à mieux maîtriser l’urbanisation en luttant contre le mitage du territoire. La localisation des extensions des zones à bâtir, là où elle s’avère nécessaire, permettra de freiner la consommation de terres agricoles.

La loi ne contient pas de nouvelles mesures concrètes pour les protéger. Néanmoins, le législateur a explicité cette protection au niveau des principes d’aménagement (art. 3). Il est demandé «de réserver à l’agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en particulier les surfaces d’assolement» (al. 2 let. a). Le classement de ces surfaces en zones à bâtir aura un caractère exceptionnel (art. 30, al. 1a OAT). En ce qui concerne le plan directeur cantonal, il doit «désigner les parties du territoire qui se prêtent l’agriculture» (art. 6 al. 2 let. a) et «décrire l’état et le développement des terres agricoles» (art. 6, al. 3 let. 5).

L’article 16 relatif à la définition et à la localisation de la zone agricole a été étoffé de manière à ce que l’agriculture dispose des meilleures terres nécessaires à l’accomplissement de ses différentes tâches. Il importe aussi, dans la mesure du possible, de délimiter des surfaces continues d’une certaine étendue. Avec l’appui des exigences du droit foncier rural qui empêche le fractionnement des terres agricoles, la rentabilité des exploitations sera mieux garantie.

La nécessité de bases légales cantonales

Malgré ces nouvelles dispositions favorables à la zone agricole, la sauvegarde des terres agricoles n’est pas assurée. D’une part, les bases légales cantonales font défaut ou sont insuffisantes. D’autre part et surtout, le conflit d’usage est programmé autour des agglomérations urbaines.

Les terres agricoles ne bénéficient pas de la protection accordée à la forêt, pour laquelle tout mètre carré déboisé doit être compensé par une nouvelle plantation. Il n’est pas non plus prévu d’introduire une telle exigence lors d’une prochaine révision de la LAT. Les cantons en revanche peuvent prendre des dispositions dans ce sens.

Thurgovie donne l’exemple, puisque tout élargissement de sa zone à bâtir au détriment de la zone agricole doit être compensé par un déclassement d’une surface équivalente en zone agricole. Le peuple zurichois a accepté récemment une disposition constitutionnelle assurant aux territoires à vocation écologique, dont les terres agricoles, une protection absolue. On notera au passage que l’application de cette disposition constitutionnelle a fait l’objet d’un recours au Tribunal fédéral. Le Grand Conseil zurichois a estimé que sa concrétisation pouvait être assurée par la mise en œuvre de la LAT révisée, ce qui a été contesté avec succès par les initiants.

La lutte pour le sol dans les agglomérations urbaines

Les bases légales cantonales sont d’autant plus nécessaires que les conflits d’usage du sol sont programmés dans les agglomérations. A l’avenir, ces dernières devront accueillir l’essentiel de l’expansion démographique et économique de notre pays. Malgré les efforts pour promouvoir une urbanisation vers l’intérieur et une densification des villes, des extensions de leur zone à bâtir sont inévitables.

Or les meilleures terres agricoles se situent à proximité de ces agglomérations. Elles risquent d’être sacrifiées au profit de l’urbanisation. Dans son rapport de 2006, l’Office fédéral avait déjà fait ce constat. Les pertes de terres agricoles au profit de l’habitat et des infrastructures se font principalement au détriment des surfaces d’assolement (SDA), ces surfaces dont la Confédération exige le maintien par les cantons.

Prévoir des procédures d’arbitrage politique

Dès lors, les cantons doivent compléter leur législation cantonale pour garantir la protection de leurs terres agricoles en fonction de la place qu’ils accordent à leur agriculture. Nous avons vu que Thurgovie a choisi une protection absolue, vu l’importance de l’agriculture pour son économie. Le canton de Berne réexamine sa loi sur les constructions; l’utilisation des SDA pour des besoins de construction aura un caractère exceptionnel et devra faire l’objet d’une compensation en surface équivalente. A Genève, la zone agricole représente 46% du territoire. Le canton doit s’interroger sur la possibilité de maintenir cette zone, compte tenu de la pénurie de logements et de terrains à bâtir (DP 2034).

Des procédures sont à prévoir pour arbitrer les inévitables conflits d’affectation entre zones à bâtir et zones agricoles. Actuellement, le débat autour du plan directeur cantonal se focalise sur la surface totale à urbaniser, que les cantons cherchent à maximiser. Ces arbitrages ne peuvent être laissés à la libre appréciation des autorités communales dans le cadre de leur aménagement local.

La mise en œuvre de la LAT révisée donne à la politique d’aménagement du territoire ses lettres de noblesse. Elle ne doit pas être d’abord l’apanage d’experts, juristes et planificateurs qui risquent de s’affronter sur des interprétations de textes, de normes et de statistiques.

Il appartient aux responsables politiques de procéder aux choix et arbitrages liés à notre développement territorial. La définition et la protection des zones agricoles doivent être au cœur d’un véritable débat autour de la place de l’agriculture dans notre pays.

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Discussion

  • 1
    Xavier Fischer, urbaniste says:

    La thématique de cet article est pertinente et intéressante. La zone agricole mérite certainement plus d’attention qu’actuellement. Je suis par contre très critique sur l’application à la zone agricole du principe de compensation tel qu’on en dispose pour la forêt. Le cumul de ces deux mécanismes conduirait à figer la surface actuellement urbanisable. Or c’est ce que proposait l’initiative pour le Paysage et à laquelle a été largement préféré le contre projet. Une telle solution serait extrêmement simpliste et rigide. Elle conduit d’ailleurs parfois à des solutions aberrantes pour la forêt. Des pistes plus créatives et donnant plus d’importance au critère qualitatif des zones agricoles me sembleraient préférables.

Les commentaires sont fermés.