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Cotisations : Le financement à la carte

icone auteur icone calendrier 28 mai 2004 icone PDF DP 

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En Suisse, la plupart des assurances sociales (AVS, AI, chômage, 2ème pilier) sont financées en tout ou en partie par des cotisations prélevées sur les salaires. Le choix d’une telle assiette résulte des objectifs mêmes de ces assurances, à savoir la prise en charge d’une incapacité temporaire ou durable de travail.
La progression sensible du taux de chômage depuis une quinzaine d’années, de même que le vieillissement démographique, mettent en évidence les inconvénients d’un tel financement. Comme l’évolution de la masse salariale ne suit plus celle des dépenses sociales, il est nécessaire d’augmenter les cotisations si l’on veut maintenir à terme le niveau des prestations. Ou alors il faut faire intervenir une autre source, telle la TVA. Mais les réflexions sur les logiques qui devraient présider au financement des différentes branches de la sécurité sociale sont rares.
Dans une étude parue en 1996, Yves Flückiger et Javier Suarez, deux économistes genevois, ont fait cet effort de réflexion. Ils ont élaboré des critères permettant de choisir la forme de financement la plus adéquate à chaque branche particulière de la protection sociale. Leur construction logique prend en considération deux principes :
n le principe de causalité : quelle est la cause réelle du risque couvert par la prestation ?
n le principe de finalité : qui profite directement ou indirectement de la protection sociale ?
Ils distinguent également les prestations de caractère assuranciel et celles qui relèvent d’abord de la redistribution solidaire.

L’assurance et la solidarité
Ainsi le financement de l’assurance contre les accidents professionnels incombe logiquement aux employeurs qui assument là leur responsabilité quant à la sécurité des travailleurs. Cependant l’assurance pour perte de gains en cas de service militaire devrait être payée par l’Etat et non paritairement par les employeurs et les employés, puisque cette perte est provoquée par une obligation imposée par l’Etat.
La prévoyance professionnelle relève clairement de l’assurance : le cotisant est le principal bénéficiaire des prestations ; il est donc exclu d’en fiscaliser le financement. L’AVS par contre opère une forte redistribution et un financement au moins partiel par l’impôt se justifie ; cette fiscalisation existe déjà puisque le recours à la TVA est prévu pour faire face à l’évolution démographique.
De manière générale, Flückiger et Suarez préconisent un financement basé sur une assiette fiscale la plus large possible pour les assurances ayant des effets externes importants pour l’ensemble de la collectivité (principe de finalité). Par contre, les prestations à caractère assuranciel marqué devraient être financées selon le principe de causalité. En application de ce dernier principe, les deux auteurs ont conçu un mode de financement original pour l’assurance chômage, la taxe sur la valeur ajoutée brute, TVAB (cf. encadré).

La responsabilité sociale
des entreprises
Les auteurs partent du constat que des charges sociales accrues alourdissent le coût du travail et ne stimulent pas précisément la création d’emplois. Le financement par des cotisations prélevées sur les salaires – environ 60% du financement des assurances sociales – favorise les entreprises qui licencient et pénalise celles qui conservent leur personnel ou créent des emplois.
Par ailleurs ce type de financement entraîne une discrimination des entreprises et des secteurs économiques caractérisés par une forte intensité en travail. Dans une étude portant sur Genève, Flückiger et Suarez ont estimé à 1.45% de la valeur ajoutée brute la part des cotisations AVS versée par les banques, une part qui atteint 3.32% dans la métallurgie.
Ainsi les cotisations de l’assurance chômage prélevées sur la TVAB traduisent la responsabilité sociale des entreprises – ces dernières ne peuvent reporter sur la collectivité les coûts sociaux de leurs choix technologiques – et garantissent la neutralité à l’égard des différents facteurs de production. Reste à examiner comment saisir ces différents revenus, notamment dans les petites entreprises.
L’application de ces deux principes – causalité et finalité – conjuguée avec la distinction des prestations selon leur nature assurancielle ou non, nous semble préférable à la fiscalisation préconisée par Rosanvallon. Ce dernier, constatant «l’effritement des soubassements assuranciels de la sécurité sociale», se demande si le financement de cette dernière ne devrait pas reposer d’abord sur l’impôt. Ce transfert des cotisations à la fiscalité, ce passage de «la figure de l’assuré social à celle du contribuable» permettraient selon lui d’alléger le coût du travail et traduiraient mieux la dimension civique de l’Etat-providence.
On peut lui opposer le fait que le manque de visibilité de la solidarité ne concerne pas toutes les branches de la sécurité sociale. Ainsi les cotisants à l’AVS savent clairement qu’ils financent directement les rentes des retraités. Par ailleurs une fiscalisation risque de soumettre le financement des assurances aux aléas politiques. De plus, la fiscalité helvétique étant fixée dans la Constitution, toute adaptation se révèle être une entreprise difficile et de longue haleine.

La taxe sur la valeur ajoutée brute
Cette taxe (TVAB) est prélevée sur une assiette qui impose une contribution sociale plus conforme à la capacité économique des entreprises. En effet elle n’est pas calculée en fonction des seuls salaires, mais sur tous les revenus des facteurs de production – salaires, amortissements, revenu net d’exploitation. La TVAB est donc parfaitement neutre à l’égard de ces facteurs dans la mesure où elle ne favorise ni ne pénalise aucun d’entre eux. Et contrairement à la TVA, qui ne touche que la consommation intérieure, soit 70% du PIB, cette taxe porte sur la totalité du PIB.

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