Avenir Suisse : Une fabrique de préjugés

Créée en 1999 par quatorze grandes entreprises
helvétiques et dotée d’un capital de cinquante millions de francs, la
fondation Avenir Suisse aborde des thèmes jugés importants pour
l’avenir du pays. Elle confie des mandats à des experts en vue d’animer
le débat public. Bien que l’activité de la fondation s’inscrive dans
une perspective libérale – «les forces du marché doivent bénéficier de
la plus grande liberté d’action possible et ce n’est pas à l’Etat de
résoudre en priorité les problèmes de société» – Avenir Suisse insiste
sur son indépendance et la rigueur de sa démarche.

Discréditer le droit de recours
Sa
dernière publication, La protection de l’environnement se fourvoie,
dément cette ambition. Elle montre à quel point l’a priori libéral -
comme tous les a priori d’ailleurs – trouble la vue et conduit à de
grossières erreurs méthodologiques. C’est le sort commun de toute
démarche où les conclusions relèvent de la croyance et non de l’analyse
de la réalité.
Le but de l’étude est limpide. Il s’agit de
discréditer le droit de recours des organisations de protection de la
nature et de l’environnement, dont l’usage abusif provoquerait des
dommages économiques et écologiques substantiels. Ce travail s’inscrit
dans la longue lutte de la droite dure et des milieux économiques pour
affaiblir la protection de l’environnement. Les sévères coupures
budgétaires infligées récemment à l’Office fédéral de l’environnement,
des forêts et du paysage (OFEFP) n’en constituent que l’épisode le plus
récent.

Défendre le bien public
La qualité pour recourir
contre les décisions des autorités est reconnue aux organisations
nationales à but non lucratif, depuis 1966 en matière de protection de
la nature et du paysage, et dès 1985 dans le cadre du droit de
l’environnement. L’idée du législateur est simple : lorsque des
particuliers ou des collectivités locales s’opposent à un projet, c’est
d’abord pour défendre leurs intérêts et non l’intérêt public protégé
par ces législations (paysage, environnement naturel). Cet intérêt
public a donc besoin d’un avocat indépendant : les organisations de
protection de l’environnement. A noter que cette fonction n’est pas une
invention helvétique ; la plupart des pays développés connaissent des
institutions analogues.
Face aux attaques répétées dont a fait
l’objet le droit de recours des organisations de la part de
parlementaires (DP n°1542, 1549, 1566), l’Office fédéral de
l’environnement, des forêts et du paysage (OFEFP), sur mandat du
Conseil fédéral, a commandé une évaluation à trois universitaires
genevois. Les résultats de cette étude montrent clairement que les
critiques sont infondées.
n Non, les organisations ne font pas un
usage abusif de leur droit de recours. Elles sont responsables de 1%
seulement de tous les recours de droit administratif adressés au
Tribunal fédéral.
n Oui, les organisations de protection de
l’environnement mettent en évidence des comportements illégaux des
autorités publiques ; dans 63% des cas, le Tribunal fédéral leur donne
raison, contre 18,5% pour l’ensemble des recours.
n Non, les
organisations ne sont pas responsables du blocage des procédures et du
renchérissement des projets, mais bien les promoteurs qui présentent
des projets mal ficelés.
n Oui, le droit de recours a un effet
préventif ; il incite les administrations à examiner les projets avec
plus de soin et constitue un complément bon marché aux contrôles de
l’Etat qui souvent ne dispose pas d’effectifs suffisants pour remplir
sa tâche.
n Non, les organisations ne s’opposent pas par principe à tous les projets, mais exigent des améliorations conformes au droit.
Ces
résultats n’ont pas désarmé les adversaires du droit de recours qui,
par le biais d’Avenir Suisse, attaquent maintenant avec cette prétendue
contre-expertise. Car il s’agit bien d’un travail dépourvu de toute
rigueur méthodologique, d’un regard partial dont l’unique objectif
consiste à déconsidérer l’action des organisations écologistes.
L’auteur
met en doute l’indépendance des chercheurs genevois, puisqu’ils sont
mandatés par l’OFEFP. Mais lui-même travaille pour une fondation qui
défend les intérêts de l’économie. Il reproche à l’évaluation de
l’OFEFP son manque de représentativité car elle ne repose que sur dix
études de cas. Mais lui-même s’appuie sur neuf affaires, presque toutes
choisies dans la région zurichoise. Par ailleurs, il ne se réfère qu’au
point de vue des promoteurs, alors que les experts genevois ont entendu
aussi bien ces derniers que les administrations et les organisations de
protection de l’environnement.

L’emprise des intérêts économiques
Dans
les cas étudiés, le mandataire d’Avenir Suisse n’insiste que sur le
rôle négatif des organisations, passant sous silence les entraves que
représentent les recours de particuliers et de collectivités locales,
tout comme l’usage des droits populaires. Le rapport n’explicite jamais
la question de la conformité au droit des projets contre lesquels un
recours a été interjeté. Au contraire, le droit de recours est présenté
comme une menace qui permet aux organisations d’imposer aux promoteurs
des mesures environnementales coûteuses. Mais si la menace est prise au
sérieux, c’est bien parce que souvent les projets ne sont pas conformes
au droit et que leurs auteurs craignent un échec devant la justice.
A
vrai dire l’auteur manifeste une conception très particulière du droit.
Le législateur ne perçoit pas toujours les effets des normes qu’il
édicte. L’application stricte de ces normes peut même se révéler
contre-productive, aussi bien pour l’environnement que pour l’économie.
En réalité, c’est bien l’économie qui fait souci à l’auteur. Ce dernier
semble regretter le face-à-face discret des promoteurs et des
administrations locales, générateur d’accommodements avec la
législation, que viennent troubler les organisations lorsqu’elles
rappellent tout simplement le droit. D’ailleurs, il démolit lui-même
l’argument de l’abus en notant que «les organisations ne choisissent de
recourir que lorsqu’elles sont sûres de gagner». S’il reconnaît même à
ces dernières un professionnalisme certain, c’est pour le leur
reprocher !

Contre l’environnement
L’auteur ne craint pas le
ridicule quand il fait mention du cas du coureur automobile Michael
Schumacher, désireux de construire une villa en zone agricole, avec la
bénédiction de la commune concernée et du canton. Le sportif allemand a
finalement renoncé à son projet face à l’opposition des organisations
de protection de la nature, un projet dont tout juriste digne de ce nom
ne pouvait qu’attester l’illégalité. Et voilà que l’auteur se découvre
en regrettant la rigidité du droit de l’aménagement du territoire,
incapable de prendre en compte l’évolution de la société et de ses
besoins.
Cet exemple illustre bien le fond du problème. En fait,
c’est à la législation environnementale qu’en ont les milieux
économiques et les députés qui partent à l’assaut du droit de recours.
Mais plutôt que d’attaquer frontalement cette législation – une
entreprise politiquement risquée – ils préfèrent concentrer leur tir
sur les organisations et leur droit de recours, et sur l’OFEFP en
rognant son budget. Ils espèrent ainsi affaiblir la mise en œuvre du
droit et vider de leur sens les règles qu’ils ont eux-mêmes édictées.
L’Etat de droit, un thème pour discours patriotiques ; dans
l’intervalle, que se fassent les affaires. jd

H. Rentsch/Avenir Suisse,
Umweltschutz auf Abwegen.
Wie VerbŠnde ihr Beschwerderecht einsetzen, Orell Füssli Verlag, Zurich, 2003.
(résumé en français sur le site
www.avenirsuisse.ch)

A. Flückiger, C.-A. Morand,
Th. Tanquerel, Evaluation du droit de recours des organisations de protection de l’environnement, Berne, 2000.
(résumé sur le site de l’OFEFP)