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Prévoyance professionnelle: Une précipitation injustifiée

La décision du gouvernement, lors de sa dernière séance avant les vacances d’été, ne laisse pas de surprendre. Au vu des mauvaises performances de la bourse, il faut rapidement abaisser de 4 à 3% le taux d’intérêt minimal des avoirs de vieillesse; il y va de la survie de la prévoyance professionnelle, prétend le Conseil fédéral. Mais alors pourquoi attendre la rentrée pour confirmer cette décision de principe? Afin de prendre la mesure du mécontentement populaire et d’atténuer la baisse le cas échéant? Pour se faire une opinion, le Conseil fédéral dispose d’une procédure bien rodée, la consultation des milieux intéressés. En l’occurrence, il n’y a pas recouru. Pire, il a pris sa décision de principe sans disposer de données sûres relatives à la situation financière des caisses de pension; un rapport à ce sujet de l’Office fédéral des assurances sociales (OFAS) doit être livré à l’automne. Par ailleurs la révision en cours de la Loi sur la prévoyance professionnelle (LPP) pourrait aboutir à une diminution du taux de conversion Ð le taux qui permet de calculer le montant de la rente en fonction du capital épargné -, donc à une baisse des rentes. Le gouvernement a-t-il procédé à une appréciation des effets de toutes ces mesures pour les futurs rentiers?
Précipitation et bricolage, telles sont les caractéristiques de la décision gouvernementale du 3 juillet dernier. Une décision qui doit plus à la mauvaise forme financière des deux grands de l’assurance – Rentenanstalt et Zurich Ð qu’à l’état de santé du deuxième pilier. Il a suffi que ces dernières crient misère et menacent de quitter la scène de la prévoyance professionnelle pour que la majorité du gouvernement panique. Quand bien même ces sociétés sont dans l’incapacité de fournir des données chiffrées sur les rendements obtenus, sur les fonds qu’elles gèrent, sur les réserves constituées et sur la part des assurés aux bénéfices. Lors de la session de printemps des Chambres fédérales et alors que le Conseil national abordait la révision de la LPP, Kaspar Villiger n’affirmait-il pas qu’aucune raison ne justifiait la baisse du taux minimal?

Dix-sept ans d’immobilisme

La précipitation gouvernementale est d’autant plus étrange que les autorités n’ont jusqu’à présent jamais modifié le taux d’intérêt minimal fixé à 4%, en violation flagrante de la loi et de l’ordonnance. Une évaluation, commandée par la commission de gestion du Conseil des Etats, dénonçait en 1994 déjà l’immobilisme du Conseil fédéral (cf. p.3). Un an plus tôt, le chrétien-social Hugo Fasel, président des syndicats chrétiens, demandait par voie de motion le relèvement du taux à 4,5%: « Il n’est pas possible que dans une période de taux élevé où le compte d’épargne le moins bien rétribué a produit ces dernières années un intérêt supérieur à 4%, on conserve l’ancien taux de 4% pour la gestion des avoirs de vieillesse ». Sa motion est acceptée sous forme de postulat grâce à la voix prépondérante de la présidente du Conseil national. A noter que les radicaux s’y opposent sous prétexte que les prescriptions sur le taux minimal n’ont pas grand-chose à voir avec les taux effectifs sur le marché. Encore une confusion avec le taux technique actuariel ou tout simplement un argument de parfaite mauvaise foi? Le député radical zurichois qui le soutenait alors, Heinz Allenspach, est aujourd’hui président de la fondation collective de prévoyance professionnelle de la Rentenanstalt. Et fervent partisan de la flexibilisation: «A l’avenir l’adaptation du taux doit suivre plus rapidement les conditions économiques et les possibilités de placement », écrivait-il début juillet dans l’hebdomadaire Finanz und Wirtschaft. Pourquoi aujourd’hui, demain et pas hier?

La boîte de Pandore est ouverte

En agissant avec précipitation, le Conseil fédéral a réussi l’exploit tout à la fois de semer l’inquiétude dans l’opinion et de coaliser un large front d’opposition. La gauche et les syndicats bien sûr, mais aussi les partis bourgeois et le patronat qui craint de voir augmenter les primes. La commission de l’économie et des redevances du National a adopté à l’unanimité un postulat demandant au gouvernement de ne prendre une décision définitive que lorsque la transparence financière des assurances sera établie.
La controverse a mis à jour la complexité de ce dossier et le désintérêt des acteurs sociaux et politiques pour un sujet qui touche pourtant de près une grande partie de la population. Dans son rapport, l’OCPA (Office parlementaire de contrôle de l’administration) souligne le rôle important des commissions extra-parlementaires dans la conception et l’adaptation des ordonnances. Il signale que ces commissions n’ont pas toujours été suffisamment contrôlées par le Conseil fédéral et l’administration: « Manquant de connaissances pratiques à l’époque où le régime obligatoire n’était pas encore en place, en particulier sur le fonctionnement des institutions de prévoyance, l’OFAS a souvent repris telles quelles les solutions qu’elles proposaient. Dans certains cas, des solutions en contradiction avec la volonté parlementaire ont été maintenues malgré des avis divergents obtenus lors de la procédure de consultation ».
En particulier le contrôle des fondations collectives apparaît lacunaire. Personne ne paraît au clair sur les compétences respectives de l’OFAS et de l’Office fédéral des assurances privées. A tel point que Ruth Metzler, fer de lance de l’abaissement du taux minimal, demande maintenant un audit sur ce dernier office, dépendant de son département, pour savoir exactement quelles sont les tâches de cette administration dans le cadre de sa mission de surveillance des assurances privées !
Enfin la décision du Conseil fédéral a déclenché une vague de critiques portant sur le système lui-même. A l’extrême gauche, on rêve à nouveau d’une rente populaire sur le modèle de l’AVS qui regrouperait premier et deuxième pilier. Les néo-libéraux de la fondation Avenir Suisse prônent une privatisation de la prévoyance professionnelle, obligatoire mais de la responsabilité de chaque assuré. D’autres mettent en question l’obligation d’adhérer à la caisse de son employeur ou proposent de renforcer l’AVS et de ne plus favoriser fiscalement l’épargne vieillesse au-delà du minimum imposé par la loi. Dans ce florilège de solutions, il faudra trier le bon grain de l’ivraie. jd

Encadré

La commission LPP est un organe consultatif dont les membres sont désignés par le Conseil fédéral. Elle donne son avis au gouvernement sur l’application et le développement de la prévoyance professionnelle. Présidée par Otto Piller, directeur de l’OFAS, elle comprend actuellement 19 membres: un représentant des cantons, trois représentants des employeurs et trois des employés – Colette Nova pour l’USS -, six experts techniques et trois représentants des institutions de prévoyance.
Dans son rapport de 1994 à la commission de gestion du Conseil des Etats, l’OPCA note que la commission LPP n’a jamais abordé la question de l’adaptation du taux minimal. La représentante de l’USS a-t-elle depuis évoqué ce problème ?

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