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Réformer la prévoyance vieillesse

Alain Berset élabore un menu copieux dont la digestion n’est pas garantie

Photo © Nestlé Photo Nestlé (licence CC)
icone auteur icone calendrier 15 décembre 2012 icone PDF DP 

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En présentant les orientations du Conseil fédéral pour la réforme globale Prévoyance vieillesse 2020, Alain Berset s’est engagé dans la plus compliquée des réflexions.

Il envisage d’élaborer un menu copieux plutôt que de proposer un service sur assiettes. Les échecs antérieurs récents devant le peuple ou devant le Parlement, s’agissant de l’AVS (1er pilier) et de la prévoyance professionnelle (2e pilier), incitent à un optimisme très mesuré.

Pascal Couchepin, lorsqu’il était au département de l’intérieur, avait d’abord rêvé grand pour aménager le système d’assurance-maladie. Sans succès. Il avait alors revu sa carte et multiplié les entrées pour ménager aux convives un temps de digestion entre chaque service. Sans beaucoup plus de réussite.

Alain Berset aura-t-il plus de chance, ou plutôt plus de savoir-faire culinaire? Ce n’est pas gagné d’avance. D’ailleurs, même pas un mois après avoir fait part de ses intentions, un front bourgeois compact «exige» qu’il accélère le tempo et présente sans tarder des propositions pour élever l’âge de la retraite des femmes à 65 ans et pour introduire un «frein à l’endettement» dans le domaine de l’AVS.

Le premier obstacle à surmonter sera celui de la crédibilité des projections. Ce printemps, l’Office fédéral des assurances sociales (Ofas) a publié de nouvelles prévisions qui concluent à une insuffisance de financement de l’AVS comprise entre 5,1 et 11,4 milliards de francs en 2030, selon les différentes hypothèses envisagées. Quel crédit leur accorder? Ces dernières décennies, l’Ofas s’est fait remarquer par la publication de prévisions relatives à l’avenir de l’AVS, qui étaient systématiquement pessimistes et qui se sont révélées systématiquement fausses (DP 1967).

Les derniers calculs sont-ils plus fiables? L’Ofas assure avoir retenu les leçons du passé et adapté son modèle pour mieux tenir compte des mouvements migratoires et de la progression de la masse salariale soumise à l’AVS. Il en résulte que les comptes de l’AVS seraient équilibrés jusqu’en 2020, et se détérioreraient à partir de cette date. D’où le délai que s’accorde Alain Berset: nous disposons de cette décennie pour réfléchir à l’orientation future de la prévoyance vieillesse et mettre en œuvre les réformes nécessaires pour assurer son équilibre à plus long terme.

Un mois de plus chaque année

Quels sont les éléments que l’on peut considérer comme acquis, sinon dans le détail, du moins dans les grandes lignes? Les gens vivent plus longtemps – de l’ordre d’un mois supplémentaire chaque année. Cette évolution s’observe depuis plusieurs décennies et la tendance n’est apparemment pas près d’atteindre un plafond. La baisse de la natalité (1,5 enfant par femme en âge de procréer contre 2,1 enfants il y a cinquante ans) se traduit par une nouvelle pyramide des âges qui a pour conséquence la lente mais inexorable modification du rapport entre les actifs et les retraités: un retraité pour quatre actifs en 1960, un pour trois en 2010, un pour deux en 2030.

Trois éléments ont permis jusqu’à présent de maîtriser les problèmes de financement: un solde migratoire positif, lié en partie à l’accord passé avec l’Union européenne sur la libre circulation des personnes, l’augmentation régulière de la proportion de personnes actives dans la population résidante, due principalement au travail des femmes, et de nouvelles sources de recettes (TVA, impôts sur les maisons de jeux et report à 64 ans de l’âge de la retraite pour les femmes).

Le modèle de calcul retenu par l’Ofas pour estimer la situation financière future de l’AVS inclut un solde migratoire, variant entre + 30’000 et + 50’000 jusqu’en 2030. Dans l’hypothèse basse, le déficit de l’AVS atteint déjà 3 milliards en 2020; dans l’hypothèse haute, le déficit n’intervient qu’après 2020. Il paraît difficile de tabler sur un solde migratoire durable sensiblement plus élevé et il est peu vraisemblable que la proportion de personnes actives puisse encore beaucoup augmenter.

Le modèle de calcul de l’Ofas semble en revanche partir de l’idée que le rendement des capitaux restera médiocre. Ce sera vraisemblablement le cas pour les toutes prochaines années. Mais ce choix est discutable pour des prévisions à vingt ans, car cela signifierait que la conjoncture mondiale continuerait d’être durablement léthargique. C’est peu probable. Une sortie de crise peut se traduire par une hausse des recettes des assurances sociales de plusieurs centaines de millions par année, voire de quelques milliards. Ce qui repousserait le moment où les finances de l’AVS deviendraient déficitaires. Néanmoins, il paraît raisonnable de tabler sur une insuffisance de financement dans le courant des années 2020 à 2030.

Plus de 100 milliards de déficits?

Lorsqu’on examine la situation de la prévoyance professionnelle, il est délicat de généraliser. Certaines caisses sont dans une très bonne situation financière, d’autres moins – en particulier les institutions du secteur public en Suisse romande. Dans certains cas, les rentes ont été fixées à un niveau supérieur à ce qu’elles auraient dû l’être compte tenu notamment de la durée prévisible de leur versement. Mais ce n’est pas systématique.

Un institut de l’Université de Saint-Gall vient d’apporter sa contribution au débat. Les représentants des partis bourgeois s’y sont abondamment référés lors de leur intervention publique mentionnée précédemment. L’étude saint-galloise fait état d’un «déficit de 110 milliards de francs (qui) se sera creusé dans la prévoyance vieillesse d’ici 2030 sur le dos des générations futures», déficit que se partageraient pratiquement à égalité l’AVS et l’ensemble de la prévoyance professionnelle.

Une telle appréciation globale laisse sceptique. S’agissant de l’AVS, les remarques antérieures montrent que si des réformes sont nécessaires, il n’y a pas péril en la demeure. En ce qui concerne le 2e pilier, chaque situation doit être analysée pour elle-même.

Ainsi, la caisse de la fonction publique neuchâteloise, avec un degré de couverture inférieur à 60%, a élaboré, conformément à la législation fédérale, un plan de recapitalisation sur 40 ans. Ce plan, qui doit encore passer devant le Parlement cantonal, prévoit, entre autres, que les rentes servies ne seront, en principe, plus adaptées au renchérissement au cours des prochaines années. Ce qui signifie que l’écart entre le niveau des rentes effectives et leur niveau actuariel se comblera progressivement. Il est vraisemblable que toutes les caisses qui sont ou seront en sous-couverture ont pris ou devront prendre des mesures correctives.

Les déficits évoqués par l’étude saint-galloise sont ceux qui pourraient exister dans vingt ans si rien ne changeait. Ce qui est un non-sens puisque la loi fédérale oblige les institutions du 2e pilier à constamment s’adapter à leur situation financière effective.

Indispensable équilibre des réformes

L’AVS devra elle aussi évoluer. Mais comment, et surtout à quelles conditions? Deux propositions anciennes reviennent avec insistance: l’alignement de l’âge de la retraite des femmes sur celui des hommes, ainsi que le report de une, deux ou trois années de l’âge terme. Présentées isolément, il est probable qu’aucune de ces mesures ne serait acceptée en votation populaire.

Elles ne peuvent être envisagées que dans le cadre d’un ensemble plus équilibré qui devrait combiner à tout le moins un modèle de retraite flexible, une amélioration du financement de l’AVS par le biais de la TVA, et une modification des pratiques des entreprises à l’égard des personnes âgées qui y sont employées. Il serait sinon inique, pour ne pas dire cynique, de reporter l’âge terme sans garantie que les personnes concernées puissent conserver un emploi, au moins à temps partiel si elles le désirent. Aux entreprises (et à leurs lobbies politiques habituels) d’apporter la preuve par l’acte qu’elles s’orientent dans cette direction (DP 1978).

Quant à l’idée d’un frein à l’endettement, elle nous paraît indéfendable. La prévoyance vieillesse, comme l’assurance-invalidité (DP 1976), répond à un mandat constitutionnel. En l’occurrence, le 1er et le 2e pilier doivent couvrir le minimum vital et permettre de maintenir «de manière appropriée» le niveau de vie antérieur. Un frein à l’endettement, de niveau législatif, ne saurait invalider l’atteinte des objectifs fixés dans la constitution.


Placements LPP

Le thème du financement de la prévoyance vieillesse est l’occasion de revenir sur une modification des ordonnances de la LPP relative aux plafonds concernant les différents types de placement.

Entrée en vigueur en 2009 et présentée comme «essentiellement technique», elle réduit à un maximum de 30% de placements dans l’immobilier (antérieurement 50%), au profit des placements financiers alternatifs, de private equity et autres hedge funds. Admirons le prétendu caractère technique de cette option et la date choisie, en pleine crise financière, qui montrait combien de tels placements financiers pouvaient être à très haut risque!

Actuellement, l’Ofas intervient auprès des caisses de pensions qui ont une proportion de placements immobiliers supérieure à ce nouveau plafond pour qu’elles les réduisent. Or, non seulement de tels placements ont passé sans encombre la crise de ces dernières années, mais ce sont eux qui ont permis à beaucoup de caisses d’obtenir des rendements moyens de leur fortune supérieurs aux chiffres misérables enregistrés par le secteur financier.

Le problème est donc moins de savoir combien les caisses investissent dans l’immobilier, mais comment elles entretiennent leur parc immobilier de manière à préserver le capital et à s’assurer un rendement durable satisfaisant. Ce sujet devra aussi figurer dans le menu qu’élabore Alain Berset.

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