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Le Parlement grignote les compétences du gouvernement

Un droit de veto des parlementaires sur les ordonnances du Conseil fédéral n’a pas de sens

Photo Martin Abegglen
Photo Martin Abegglen (licence CC)

A une large majorité, le Conseil national a décidé de s’octroyer un droit de veto sur certaines ordonnances du Conseil fédéral. Une décision qui reflète le malaise des députés face au rôle croissant de l’exécutif – gouvernement et administration – en matière de création normative. Ce nouveau droit ne ferait pourtant qu’augmenter le travail d’un Parlement déjà surchargé.

Interprété au sens strict, le principe de la séparation des pouvoirs confie au Parlement l’exclusivité de l’édiction des normes, l’exécutif se limitant à les appliquer. Cette distinction n’a plus cours. L’Etat moderne agit dans pratiquement tous les domaines de la vie sociale. Il doit constamment adapter ses interventions à l’évolution de la réalité. Le Parlement n’a ni le temps ni les connaissances indispensables à l’actualisation de l’action publique.

C’est pourquoi les lois fourmillent de concepts indéterminés que le gouvernement doit préciser. C’est pourquoi le Parlement procède par clause de délégation, laissant à l’exécutif le soin de définir les mesures adéquates aux objectifs énoncés par la loi.

En matière de protection de l’environnement par exemple, la loi prescrit la limitation des émissions polluantes à la source; elle énumère aussi les types de mesure à prendre. Mais c’est le Conseil fédéral qui précise dans le détail les valeurs-limite pour les différents polluants et installations. La loi elle-même comporte une soixantaine d’articles, alors qu’une dizaine d’ordonnances et plusieurs centaines d’articles précisent les mesures censées garantir la protection de l’environnement.

Depuis dix ans, des députés tentent de faire adopter un droit de veto parlementaire sur ces ordonnances. Ils observent que, parfois, les ordonnances ne reflètent pas la volonté exprimée par le législateur. Ce droit de veto – retour du projet à son auteur – contraindrait le Conseil fédéral à mieux respecter cette volonté, soit préventivement, soit en obligeant l’exécutif à reformuler son projet. Le veto devrait être proposé par un quart au moins des membres de chacune des deux Chambres, puis accepté par une majorité simple au Conseil national et au Conseil des Etats. Par deux fois déjà, en 2008 et en 2010, le Conseil national a accepté une initiative à ce sujet, issue des rangs de l’UDC. Mais le Conseil des Etats s’y est opposé. Lors de la récente session d’automne, la Chambre du peuple a renouvelé son soutien à ce projet.

On peut comprendre la frustration des députés face à la perte du monopole de la création normative, qui constitue le cœur de la fonction parlementaire. Mais le remède ne convainc pas. Le Parlement est déjà à la limite de sa capacité de travail. L’examen des projets d’ordonnance risque de rouvrir les débats tenus au moment de l’adoption de la loi. Cette perte de temps aggravera la surcharge du Parlement et péjorera la qualité du travail législatif.

Par ailleurs, le Parlement dispose déjà des moyens de se faire entendre. D’une part le gouvernement doit l’informer de la préparation d’une ordonnance. D’autre part, les commissions parlementaires peuvent demander à être consultées. Enfin les ordonnances, contrairement aux lois, peuvent faire l’objet d’un recours auprès du Tribunal fédéral pour absence de base légale si vraiment le Conseil fédéral excède sa compétence. Au pire, le Parlement peut réviser la loi de manière à mieux cadrer le contenu des ordonnances.

En Suisse, le gouvernement et le Parlement sont fortement interdépendants. Aucun des deux pouvoirs ne peut renverser l’autre. Le Conseil fédéral doit constamment trouver une majorité parlementaire pour ses projets et le Parlement  ne peut se passer des compétences de l’administration pour exercer son pouvoir législatif.

Pour que le système politique fonctionne, l’exécutif et le législatif sont voués à la coopération, ce qu’exprime entre autre ce devoir fait au Conseil fédéral de consulter et d’informer en matière d’ordonnance. Alors que le droit de veto renvoie à une conception conflictuelle des rapports entre les deux pouvoirs. Une conception chère à l’UDC et à laquelle la majorité du Conseil national a fini par adhérer. Reste le rempart du Conseil des Etats qui, jusqu’à présent, a su faire prévaloir la logique des institutions.

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