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Suisse – UE: le nœud gordien institutionnel

Un inventaire des modes d’évolution des accords bilatéraux

Les différends fiscaux entre la Suisse et l’Union européenne occupent le devant de la scène médiatique et occultent largement, du moins dans la perception ambiante, l’ampleur des difficultés institutionnelles qui entachent les relations avec Bruxelles. Il faut dire qu’hormis quelques juristes ou diplomates avertis et une poignée de journalistes informés, peu s’intéressent à ces questions fort complexes.

Le blocage est pourtant bien réel et largement documenté. Le Conseil fédéral a d’ailleurs consacré une très grande partie de son rapport de 2010 sur l’évaluation de la politique européenne à cette épineuse question.

Malgré leur nombre et leur contenu très diversifié, les accords bilatéraux avec l’Union européenne restent des traités classiques de droit international; ils sont en principe «statiques», dans le sens où ils ne prévoient pas une adaptation automatique en fonction de l’évolution du droit européen. Ainsi, à chaque modification d’une directive européenne qui fonde un accord bilatéral, il faut procéder à une révision subséquente dudit accord, selon des procédures souvent lourdes et compliquées. A la difficulté de la reprise du droit européen s’ajoute celle du règlement des différends : quid lorsque les deux parties au traité tombent en désaccord sur son interprétation?

Sous des airs très juridiques se cache un enjeu majeur, hautement politique. Les fronts sont connus et ne semblent pas en mesure d’évoluer à moyen terme. La Suisse refuse toute reprise automatique du droit européen, pour des motifs ayant trait à la préservation de sa souveraineté; Bruxelles, de son côté, apprécie de moins en moins les solutions sectorielles sur mesure accordées à la Suisse et vilipende ces bricolages institutionnels devenus ingérables.

Pour tenter d’y voir plus clair, il vaut la peine de se pencher sur les mécanismes existants de reprise du droit communautaire. Comme le rappelle Astrid Epiney, professeure de droit européen à l’Université de Fribourg, il existe actuellement trois mécanismes principaux de reprise.

Le premier modèle est celui du comité mixte: un organe paritaire, composé de représentants des deux parties contractantes, est compétent pour procéder à des modifications de l’accord. Ce système, que l’on trouve par exemple dans l’accord sur la libre circulation des personnes, est l’opposé du principe d’automaticité. En effet, il incombe aux parties contractantes de saisir le comité mixte pour chaque révision souhaitée du traité. Selon l’importance des clauses visées, le comité mixte peut alors procéder lui-même à une modification de l’accord ou doit s’en remettre aux procédures constitutionnelles internes des parties. Ainsi, le noyau dur des règles de l’accord reste de la compétence parlementaire en Suisse, cas échéant du peuple en cas de référendum. Signalons que le comité mixte est également compétent pour le règlement des différends au sujet de l’interprétation de l’accord. Par ailleurs, l’accord exclut la reprise automatique de la nouvelle jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européenne rendue au sujet de la libre circulation sur le territoire de l’Union.De facto cependant, les juges suisses interprètent l’accord à l’aune des lignes tracées par les juges européens…

Le deuxième modèle est celui de la reprise dite «semi-automatique», prévue dans le système Schengen/Dublin. L’adoption de nouveaux actes ou de nouvelles mesures est en principe réservée aux institutions compétentes de l’Union européenne. Sous réserve de quelques exceptions, ces actes ou ces mesures entrent en vigueur simultanément pour l’Union européenne, ses Etats membres concernés et pour la Suisse. A cet égard, il est toutefois tenu dûment compte du délai indiqué par la Suisse pour lui permettre de satisfaire à ses exigences constitutionnelles. Ce scénario était celui de l’introduction des passeports biométriques sur territoire helvétique, contestée par voie référendaire. La mise en œuvre de l’accord est également surveillée par un comité mixte, dont les compétences se rapprochent du comité mixte sur la libre circulation des personnes.

Enfin, le troisième modèle est celui qui caractérise l’accord sur la règle dite des «24 heures». Cet accord a fait suite à l’introduction dans l’Union européenne d’une déclaration préalable sommaire pour toutes les marchandises importées dans l’Union européenne à partir de pays tiers ou exportées de l’Union européenne vers des pays tiers. Pour des raisons évidentes, la Suisse a dû conclure un accord de réciprocité avec l’Union européenne afin de ne pas être considérée comme un pays tiers. Dans ce cadre, elle a dû se soumettre à des exigences sévères permettant de garantir au partenaire européen le niveau de sécurité visé par cette règle des 24 heures. Aussi, selon un modèle comparable à celui de Schengen/Dublin, la Suisse devra, à l’avenir, reprendre l’intégralité des nouvelles règles de l’Union européenne modifiant cet accord, certes dans le respect de ses procédures constitutionnelles internes, mais de manière«automatique». En outre, si la Suisse ne reprend pas un acte juridique européen, l’Union européenne peut prendre des mesures pudiquement nommées mesures de «rééquilibrage», lesquelles comprennent, en dernier recours, la suspension de l’application de certains avantages accordés à la Suisse. Un Tribunal arbitral est prévu en cas de litige à ce sujet.

Bruxelles souhaite obtenir une généralisation de la solution institutionnelle trouvée pour la règle des «24 heures», dans une perspective intégrative incluant tous les accords bilatéraux. Une telle solution est catégoriquement rejetée par la Suisse, alors même qu’un projet d’accord-cadre semblait être une piste de négociation envisageable aux yeux de certains, piste que le Conseil fédéral n’excluait pas directement dans le rapport mentionné. Avec ses déclarations récentes relatives au futur accord sur le secteur énergétique, qui doit, selon ses propres termes, servir d’exemple pour les autres accords ultérieurs, Didier Burkhalter, nouveau ministre des affaires étrangères, a fait un pas dans la direction exactement opposée: une fossilisation de la méthode «au coup par coup», sans l’ombre d’une ébauche de solution institutionnelle.

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