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Le Conseil fédéral en campagne à son corps défendant

Le gouvernement doit défendre devant le peuple le prix unique du livre auquel il était pourtant opposé devant le Parlement

Photo Olivier
Photo Olivier (licence CC)

Johann Schneider-Ammann défend avec fort peu de conviction la loi sur le prix unique du livre soumise au vote le 11 mars prochain. Le ministre de l’économie est en l’occurrence confronté à une situation insolite: faire campagne pour une loi à l’adoption de laquelle le Conseil fédéral s’était opposé pendant la procédure parlementaire.

On connaît bien sûr la situation où un membre du gouvernement exprime avant une votation une position officielle qui ne reflète pas son opinion personnelle. Il n’y a pas là d’ambiguïté: le principe de collégialité implique que les conseillers fédéraux défendent la position du gouvernement.

Mais qu’en est-il lorsque les avis de l’exécutif et du législatif divergent sur un même objet? Le Conseil fédéral est-il tenu de respecter la recommandation de vote du Parlement, autorité suprême, ou peut-il émettre un avis divergent? Pendant longtemps, ces cas étaient rares: le Parlement ne légiférait en effet que sur proposition du Conseil fédéral et les cas de désaccord sur une initiative populaire sont presque inexistants. Toutefois, il est arrivé que le gouvernement prenne ses distances avec un projet dont le Parlement avait rompu l’équilibre: en 1996, le Conseil fédéral avait ainsi renoncé à soutenir – sans pour autant la combattre – un assouplissement de la loi sur le travail qui avait d’ailleurs été largement refusé par les votants.

Depuis l’entrée en vigueur de la nouvelle Constitution fédérale en 2000, la situation est plus fréquente. Les Chambres peuvent élaborer elles-mêmes le texte d’une loi sans que le Conseil fédéral adopte un message. Une prérogative que les parlementaires ne se privent pas d’utiliser. D’ailleurs, la loi sur la réglementation du prix unique du livre, ce «drôle de bidule» (DP 1906), a précisément suivi cette procédure. Le projet de loi a été élaboré par la Commission de l’éducation et de la recherche du Conseil national suite à une initiative déposée par feu Jean-Philippe Maître (PDC/GE). Le Conseil fédéral ne voulait pas de ce projet et l’a combattu en vain devant les Chambres.

Comment mener campagne en cas de référendum dans ce cas de figure? Lors d’une récente révision de la loi sur les droits politiques, le Conseil fédéral avait tenté de se réserver la possibilité d’émettre une recommandation de vote différente de celle de l’Assemblée fédérale. Mal lui en a pris. Mandaté par le Parlement, l’Office fédéral de la justice avait estimé que cette possibilité serait inconstitutionnelle: de la même manière qu’il doit appliquer les lois qui lui déplaisent, le gouvernement ne peut faire campagne pour combattre l’avis du Parlement.

A défaut de la «muselière» préconisée par l’initiative populaire rejetée par le souverain en 2008, le Parlement a donc prévu une «laisse»: la loi sur les droits politiques (art. 10a) interdit désormais expressément au Conseil fédéral de défendre une recommandation de vote différente de celle émise par l’Assemblée fédérale. On arrive ainsi à cette situation un peu incongrue où le gouvernement se livre à une campagne «exercice de style» sans que les citoyens en soient dupes (DP 1711). Mais, il serait institutionnellement intenable que l’exécutif aille à l’encontre de la décision du Parlement: dans un tel cas, la réserve gouvernementale constitue le moindre des maux.

Epargne-logement: Chambres divisées

Le cas de l’initiative sur l’épargne-logement est un peu différent. Notamment pour des motifs de respect d’égalité de traitement, le gouvernement a dès le départ combattu cette proposition (initiative SGFB) ainsi que sa sœur quasi-jumelle (initiative HEV), qui sera soumise au vote lors de la prochaine votation. Au Parlement, les deux initiatives ont passé la rampe au Conseil national mais jamais chez les sénateurs. Même une conférence de conciliation n’a pas permis d’arriver à une solution: les avis des deux Chambres sont restés divergents jusqu’au bout si bien qu’on a considéré qu’elles n’avaient adopté aucune recommandation de vote!

Délivré de la bride parlementaire, le gouvernement a retrouvé toute sa liberté de parole: il préconise ouvertement le refus de l’initiative tant dans les explications officielles que par la voix d’Eveline Widmer-Schlumpf. Tout en partageant l’avis du Conseil fédéral sur le fond, on peut se demander si l’incapacité des deux Chambres à adopter une position commune lui laissait vraiment la possibilité de mener campagne. Gageons que si le non l’emporte d’une courte tête dans les urnes, la question ne manquera pas de ressurgir à l’occasion du vote sur la deuxième initiative pour l’épargne-logement.

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Discussion

  • Mais finalement, sur quelle base de bon sens, et si l’on croit à la séparation des pouvoirs, l’exécutif a-t-il à « défendre » d’une façon ou d’une autre un texte qui en est encore au stade du processus législatif? Il n’a qu’une chose à faire, c’est donner honnêtement les arguments pour et contre, puisqu’il peut faire travailler les forces d’une administration bien fournie. L’exécutif a également suffisamment de moyens financiers pour mandater une instance espérée neutre pour mettre en valeur ces arguments pour et contre (j’insiste sur cette neutralité). On peut même se demander comment le parlement (sauf s’il est unanime) peut défendre un texte de loi qui a peut-être été adopté « à la raclette ». Et en cas d’unanimité (au demeurant peu probable si le texte est contesté par référendum) serait-ce alors le travail du Bureau du parlement? Avec, pour simplifier encore, la gestion du bicaméralisme…

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