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Les relations internationales sont-elles compatibles avec la démocratie?

L’internationalisation du droit fait évoluer l’usage et les modalités des droits populaires

Photo Geoterranaute
Photo Geoterranaute (licence CC)

Trois initiatives populaires récemment acceptées par le souverain – pour le renvoi des étrangers criminels, contre la construction de minarets et pour l’internement à vie des délinquants sexuels et violents très dangereux – ont mis en évidence la cohabitation potentiellement difficile de la démocratie directe et du droit international.

Dans une libre opinion (NZZ, 18 juillet 2011), le politologue Wolf Linder analyse le nouveau contexte dans lequel s’exercent les droits populaires. Pour résoudre les conflits inévitables entre initiatives d’une part et droits fondamentaux et droit international d’autre part, il privilégie les solutions politiques.

Jusqu’en 1977, note Linder, les rôles étaient clairement répartis. La participation directe du corps électoral se limitait aux objets de politique intérieure, alors que la politique extérieure appartenait au domaine réservé du Conseil fédéral et du Parlement. Mais cette distinction est devenue illusoire avec l’internationalisation du droit. Pour que la démocratie directe garde son rôle central dans les institutions helvétiques, il est indispensable d’en élargir l’exercice aux affaires internationales.

Cette adaptation a débuté en 1977, en réaction à une initiative de l’Action nationale. Depuis lors, le référendum est obligatoire pour l’adhésion à une organisation supranationale ou de sécurité collective (art.140 Cst) et facultatif pour les traités de durée indéterminée, prévoyant notamment l’adhésion à une organisation internationale. L’adaptation s’est poursuivie en 2003 avec l’extension du référendum facultatif à tous les traités contenant des dispositions importantes (art. 141 Cst). Elle franchirait une nouvelle étape avec la récente initiative de l’Association pour une Suisse indépendante et neutre (ASIN) qui veut encore développer la participation populaire dans la politique étrangère: tous les traités dans les «domaines importants» devraient être soumis au référendum obligatoire, donc à la double majorité du peuple et des cantons.

Mais, comme le souligne Linder, l’extension de la démocratie directe en matière de politique étrangère comporte un risque majeur, à savoir l’affaiblissement de la capacité de négociation du Conseil fédéral.

En politique intérieure, le référendum implique un dialogue entre les autorités et le peuple; un projet rejeté peut être remis sur le métier en tenant compte des critiques exprimées. En politique extérieure s’ajoute un troisième acteur: l’Etat étranger ou l’organisation internationale avec qui nous désirons conclure un traité. Si le traité est refusé en votation populaire, rien ne dit que le troisième acteur sera prêt à renégocier. Pire, si le refus se fait trop fréquent, le partenaire étranger pourrait ne plus vouloir perdre son temps avec un gouvernement incapable de garantir le résultat d’une négociation. Ce n’est pas le moindre des paradoxes: les milieux les plus soucieux de sauvegarder l’indépendance nationale militent pour des droits populaires plus étendus en matière de politique étrangère qui vont affaiblir la Suisse dans ses rapports avec l’extérieur.

Les conflits avec le droit international que peuvent susciter certaines initiatives populaires illustrent également le besoin d’adapter les instruments de démocratie directe à ce nouveau contexte d’internationalisation du droit. Conformément à la tradition helvétique, la Constitution se montre très restrictive quant aux motifs d’invalidation d’une initiative pour cause de contrariété au droit international: seules entrent en ligne de compte les dispositions impérativesde ce droit: interdiction de la torture, de l’esclavage, du génocide notamment. Une seule initiative – dite pour une politique d’asile raisonnable (1996) – a jusqu’à présent été invalidée pour ce motif.

Le problème réside plutôt dans les initiatives contraires au droit international dans un sens plus large, par exemple la Convention européenne des droits de l’homme. Une partie de la doctrine juridique milite pour un contrôle préalable par une instance juridictionnelle. Le Conseil fédéral vient d’adopter un rapport à ce sujet  et et le Parlement est saisi du dossier.

Wolf Linder estime que la solution à ce problème ne relève pas de la dogmatique juridique mais nécessite une approche politique. Dans la culture politique helvétique, le droit découlant d’une décision populaire détient une légitimité plus forte que celui dit par les juges. Durant des décennies, les droits populaires ont exprimé l’opposition au Conseil fédéral et au Parlement. Avec l’internationalisation du droit, ils deviennent aussi l’instrument qui permet de s’opposer à la globalisation, de s’immiscer dans un débat, celui des règles internationales, qui souffre d’un fort déficit démocratique.

Les formes nouvelles que devraient prendre les instruments de démocratie directe pour répondre à la dilution de la frontière entre droit interne et droit international sont encore à trouver. Dans cette attente, Linder montre une préférence pour un examen préalable de conformité dont le résultat négatif ne conduirait pas à une invalidation mais devrait figurer sur les listes de signatures. Une telle information contribuerait au principe de transparence indispensable à la formation de l’opinion du corps électoral. Et de plus elle engagerait la responsabilité des groupes soutenant une telle initiative. En cas de succès de cette dernière, ses partisans devraient s’attendre à un recours à la Cour européenne des droits de l’homme et à une possible décision négative de cette instance.

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