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Deuxième pilier: les caisses publiques victimes des idées reçues du législateur

Retour sur une révision malheureuse de la loi sur la prévoyance professionnelle

Photo GrapeCity
Photo de GrapeCity (licence CC)

Les institutions de prévoyance des corporations de droit public (caisses publiques) devront assurer un taux de couverture de 80% de leurs engagements actuariels d’ici 2040. Une exigence non seulement inutile mais aussi contreproductive.

Hormis les projets de modification du taux de conversion et du taux d’intérêt, la prévoyance professionnelle ne suscite guère l’intérêt médiatique. Ainsi la révision législative adoptée par le Parlement en décembre 2010 n’a eu que peu d’écho, les nouvelles règles de financement des caisses publiques encore moins que celles sur la gouvernance et le contrôle des institutions de prévoyance (DP 1903).

L’exigence nouvelle de capitalisation imposée aux caisses publiques repose sur des préjugés: hors de la capitalisation point de salut; sans une capitalisation maximale pas de sécurité financière. Dans un dossier fort bien documenté, l’actuaire Meinrad Pittet démontre la vacuité de ces exigences.

La sous-capitalisation de certaines caisses publiques ne résulte pas d’une gestion déficiente. D’une part, dans les années 20-30 du siècle passé, les premières caisses publiques ont repris ou regroupé d’anciennes institutions souvent déficitaires parce que gérées sur la base de tables de mortalité approximatives. D’autre part, jusqu’aux années 90, les collectivités publiques ont offert des conditions de retraite généreuses pour compenser un niveau salarial moins attractif que celui du secteur privé. En particulier l’intégration des allocations de vie chère dans le traitement assuré comme l’indexation automatique des retraites à l’inflation ont pesé lourdement sur les finances des caisses publiques.

Faut-il pour autant craindre pour la solvabilité de ces caisses, comme le croient ceux qui préconisent une couverture en capital de leurs engagements actuariels? Si les caisses privées doivent disposer d’un capital couvrant la totalité de leurs engagements, c’est pour garantir les droits de leurs assurés et de leurs retraités en cas de liquidation à la suite d’une faillite par exemple. Par contre on peut considérer qu’une corporation de droit public (Confédération, cantons, communes) ne mettra pas la clé sous le paillasson et peut garantir la pérennité financière des caisses qu’elle contrôle. Dès lors l’exigence d’une capitalisation complète ne répond à aucune nécessité.

Pour les caisses publiques, le risque à couvrir n’est pas celui du défaut de paiement, mais celui que le contribuable, qui a déjà payé les contributions de l’employeur, doive passer à la caisse une seconde fois. Dans les années 60, l’expert Ernest Kaiser avait proposé un système financier mixte – capitalisation et répartition – tenant compte de la spécificité des caisses publiques: les pensions des retraités sont garanties en totalité par un capital, alors que les cotisations des assurés actifs paient annuellement le coût de la constitution des capitaux nécessaires au financement des pensions ouverte durant l’année considérée.

Le législateur, aveuglé par ses préjugés, a contraint les caisses publiques à capitaliser à hauteur de 80% de leurs engagements au moment même où l’on peut douter de la rentabilité et de la stabilité des marchés financiers. Contrairement aux idées reçues, de deux caisses bénéficiant d’un degré de couverture de 100%, celle qui pratique un système financier mixte se révèle plus solide que celle qui bénéficie d’une capitalisation intégrale. La seconde reste très sensible aux fluctuations du marché, alors que la première dispose d’une réserve qui lui permet de compenser ces fluctuations.

Par ailleurs les objectifs intermédiaires imposés par la loi – 60% en 2020, 75% en 2030 – risquent de conduire à des variations du taux de cotisation génératrices d’inégalité de traitement entre générations: il faudra augmenter les cotisations pour atteindre les objectifs intermédiaires, puis les abaisser pour ne pas trop dépasser l’objectif final de 80%. Par ailleurs, une caisse au bénéfice de bons résultats financiers et qui aura de ce fait dépassé la limite minimum de 80%, ne pourra ensuite redescendre au-dessous de ce seuil; alors qu’une caisse initialement faiblement capitalisée pourra se contenter de l’objectif minimal.

«Pourquoi faire simple quand on peut faire compliqué!»: Meinrad Pittet prend le pari que ces nouvelles exigences légales vont rapidement faire l’objet de critiques dès lors qu’il s’agira de les appliquer. Et qu’une nouvelle révision sera nécessaire dans un proche avenir.

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