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Validation des initiatives populaires: le besoin de réforme demeure

Face aux provocations populistes, la réponse politique et juridique est difficile à trouver

Photo Twicepix Photo de Twicepix (licence CC)

Le Conseil national ne veut pas d’un changement en profondeur de la procédure de validation des initiatives populaires. Il l’a exprimé clairement en refusant une initiative législative visant à déplacer cet examen avant la récolte de signatures et à le confier à une instance judiciaire. Il préfère s’en remettre aux solutions préconisées par le Conseil fédéral dans son Rapport additionnel au rapport du 5 mars 2010 sur la relation entre droit international et droit interne rendu public le 31 mars dernier.

Le problème est désormais bien connu de tous les observateurs attentifs de la vie politique suisse. Plusieurs initiatives difficilement compatibles avec le droit international ont été acceptées ces dernières années. Leur mise en œuvre est à tout le moins délicate, voire franchement périlleuse. En vertu de laConstitution fédérale, seules les initiatives contraires au droit international impératif («jus cogens») doivent être invalidées par le Parlement. Un conflit avec d’autres normes du droit international n’est pas considéré comme un motif d’invalidation.

L’Assemblée fédérale a interprété cette notion de «droit international impératif» de manière extraordinairement étroite. Selon sa pratique, les règles reconnues comme faisant partie du droit international impératif peuvent se compter sur les doigts d’une seule main. Les exemples cités habituellement sont l’interdiction du génocide, de la torture et de l’esclavage. Vraisemblablement, le Parlement n’aurait pas annulé une initiative visant à rétablir la peine de mort en Suisse.

Cette situation pose une difficulté institutionnelle majeure. La procédure actuelle revient à autoriser des votes au sujet des normes dont on sait à l’avance que la mise en œuvre pleine et entière sera impossible. On berce ainsi le corps électoral dans la douce illusion qu’il est seul maître à bord, alors qu’il n’en est rien en réalité. Si le problème n’est pas très aigu avec certains engagements internationaux qui ne protègent pas directement les particuliers, il devient criant avec la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH). Tout justiciable a un droit inaliénable à saisir la justice – au besoin jusqu’à Strasbourg – pour faire respecter ses droits fondamentaux garantis par la CEDH. On comprend sans peine que le conflit est insoluble pour les initiatives en porte-à-faux avec celle-ci: soit on dilue radicalement le texte voté par le souverain afin de le rendre CEDH-compatible, s’exposant ainsi à l’ire des initiants; soit on tolère une disposition constitutionnelle qu’un particulier concerné peut contester devant les tribunaux avec de bonnes chances de succès, au moins auprès des juges de Strasbourg.

Les mouvements populistes ont parfaitement saisi la portée de cette faiblesse du système. Ils exploitent cette «faille institutionnelle» en pleine connaissance de cause. Une initiative populaire contraire au droit international est présentée comme l’expression d’une vox populi sanctifiée et mythifiée, seule garante du respect de la souveraineté populaire. Pendant la campagne de votation, les objections liées à sa compatibilité avec le droit supérieur sont taxées d’attaques contre la démocratie directe. Après une éventuelle acceptation par le peuple, et si des difficultés de mise en œuvre se posent, les initiants peuvent hurler au loup et invoquer le non-respect de la volonté populaire exprimée dans les urnes.

Face à l’ampleur du problème, les propositions de réforme du Conseil fédéral peinent à convaincre. Le contrôle de la validité resterait le fait du Parlement et serait toujours opéré a posteriori, après la récolte de signatures. Seules deux nouvelles mesures sont avancées.

D’une part, il s’agirait d’élargir les motifs matériels d’annulation des initiatives, ce qui supposerait une révision constitutionnelle.Devraient être annulées les initiatives qui sont contraires à «l’essence des droits fondamentaux constitutionnels». Cette conception, héritée d’un droit allemand construit en réaction au nazisme, part du principe que la Constitution contient des valeurs intangibles, des immanente Schranken, auxquelles le constituant lui-même ne peut pas toucher. Etranger à la tradition suisse, un tel système revient à établir une hiérarchie entre normes constitutionnelles.

En soi, la proposition n’est pas inintéressante. Mais elle posera de délicates questions d’interprétation. On peut douter que la Parlement soit le lieu idoine pour délimiter sereinement le noyau dur des règles constitutionnelles inviolables. En outre, le cercle de ces règles sera très étroit. D’après le Conseil fédéral, cette réglementation devrait permettre d’invalider une initiative demandant le rétablissement de la peine de mort. Mais une initiative telle que celle interdisant les minarets serait validée. Le problème de la compatibilité avec la CEDH resterait donc entier.

D’autre part, l’administration fédérale – en l’occurrence l’Office fédéral de la justice et le département fédéral des affaires étrangères – obtiendrait la compétence d’examiner préalablement la validité des initiatives populaires sous l’angle matériel. Le résultat de son examen serait inscrit sur les listes de récolte de signature, servant ainsi «d’avertissement» à l’intention des électeurs signataires.

Cette variante très peu contraignante du contrôle a priori souffre de deux défauts. Il est tout d’abord discutable de confier un tel examen matériel à l’administration fédérale en raison de sa faible légitimité. En l’absence de voie de recours, c’est donner une trop lourde responsabilité à une poignée de juristes qui n’ont nullement le statut de magistrat, et qui les placerait dans une position délicate vis-à-vis du gouvernement. En outre, on peut prédire que ce type d’avertissement sur les listes de récolte de signatures n’exercera aucun effet préventif face à des initiatives incompatibles avec le droit supérieur. Cela pourrait au contraire donner encore davantage de poids aux mouvements populistes qui pourraient alors montrer du doigt les «méchants juristes de l’administration fossoyeurs des droits démocratiques». Au moins cette proposition ne nécessite-t-elle pas de révision de la Constitution.

On peut penser qu’il n’est pas responsable de refiler la «patate chaude» aux juges de Strasbourg, comme dans le cas des minarets. Mais la question est-elle soluble? Le conflit entre droits populaires et droits fondamentaux garantis par la CEDH ne peut être réglé en droit constitutionnel suisse qu si l’on trouve un compromis politique susceptible d’obtenir une double majorité du peuple et des cantons. En attendant se multiplient les situations d’imbroglio juridique qui ne profitent ni au citoyen, ni au justiciable, mais seulement aux mouvements populistes. Et ceux-ci avancent masqués. Ils se sont bien gardés de proposer de dénoncer la CEDH, trop conscients du risque politique que cela impliquerait; ils préfèrent exploiter jusqu’à l’écœurement la faille institutionnelle du système actuel.

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Discussion

  • 1
    curieux says:

    « On berce ainsi le corps électoral dans la douce illusion qu’il est seul maître à bord, alors qu’il n’en est rien en réalité. »

    M. Mahaïm, êtes-vous encore démocrate ou pas ? 

    • 1.1
      Raphaël Mahaim says:

      Bonjour curieux,
      Votre réaction se base sur le souhait, en soi parfaitement compréhensible, de voir les droits populaires s’exprimer totalement librement. Sans même rentrer dans le débat de fond à ce sujet, force est de constater qu’une telle liberté n’existe tout simplement pas actuellement en Suisse, les droits populaires étant limités par certaines normes internationales contraignantes qui lient les tribunaux. Les mouvements qui plaident pour une absence totale de limite pour les droits populaires devraient commencer par proposer de dénoncer la CEDH…

    • Monsieur,

      A) Je conteste la légitimité de ces normes prétendument supérieures à la libre détermination du suffrage universel, dans un vieux pays démocratique dans lequel on doit, et on peut, faire entièrement confiance aux citoyens pour prendre des décisions mesurées et respectueuses des libertés publiques fondamentales qui sont profondément ancrées.

      B) Je préconise, comme vous le suggérez, que la Suisse dénonce la CEDH. Je suis conscient que ça n’est probablement pas faisable politiquement dans l’état actuel des choses, mais on devrait avoir ce courage.

      C) Le discours malsain de gens comme vous, Andreas Gross, le Club Helvétique & Co, consistant à délégitimer le suffrage universel au nom de ce prétendu droit supérieur, illégitime et antidémocratique, constitue en réalité un propos idéologique visant à édifier un état totalitaire sans frontières couvrant la planète entière, et ne tenant pas compte du consentement des populations car fondé uniquement sur la norme abstraite de caractère révolutionnaire. Dans ce projet il n’existe aucune échappatoire à l’oppression d’un juridisme absolu. S’il parvenait à s’édifier il n’y aurait plus de place pour la liberté, nulle part.

      D) Vous et vos semblables parlez au nom d’une idéologie dominante dans l’intelligentsia et dans la classe technocratique, qui voit son avenir dans la gouvernance euro-mondiale. Mais il est important de vous rappeler inlassablement que votre propos est radicalement incompatible avec la démocratie laquelle signifie que le peuple est législateur.

      E) En réalité votre concept philosophico-politique n’est rien d’autre qu’un remake du despotisme éclairé qui était à la mode à l’époque de Frédéric II de Prusse, Joseph II, Catherine de Russie, Diderot et les illuminés de Bavière. Il s’agissait de « régénérer » l’humanité en s’appuyant sur les élites absolutistes éclairées. C’est donc un propos extrêment dangereux, inhumain et liberticide.

      F) La seule chose qui me rassure c’est le caractère évidemment utopique de votre propos. Déjà après l’époque du despotisme éclairé, les tenants de votre théorie avaient du constater l’impossibilité d’édifier un monde régénéré par le haut. Ils avaient donc du y renoncer et, pour parvenir à faire admettre les Lumières, ils ont choisir en 1848 le suffrage universel contre le despotisme éclairé.

      G) Aujourd’hui, vous avez beau proclamer, avec une suffisance autosatisfaite, la supériorité de la norme sur la légitimité du suffrage universel, votre propos n’est pas recevable, et ne sera pas reçu par des populations qui ont baigné depuis 1848 dans une hégémonie culturelle de la légitimité suprême du suffrage universel. C’est votre propre travail de deux siècles que vous devriez d’abord déconstruire et vous n’y parviendrez pas.

      Ouf!

    • Cet article vous intéressera. Il montre que le Conseil de l’Europe lui-même a fait des remontrances à la Cour de Strasbourg, lui ordonnant de cesser de s’immiscer dans les politiques intérieures des Etats en ce qui concerne les réfugiés.

      Ceci indique que même le Conseil de l’Europe – c’est à dire les Etats membres – en ont plus qu’assez du jusqu’auboutisme et de l’activisme de ces juristes qui prétendent que les réglementations des Etats contreviennent à la CEDH et s’arrogent abusivement un droit d’ingérence.

      J’en tire la conclusion que même avec la CEDH, la pratique restrictive d’Etats comme la Suisse n’est pas empêchée – contrairement à ce que vous affirmez – par les traités existants.

  • En plus d’avoir des tendances antidémocratiques, les gens qui ont proposé le contrôle a priori se sont-il rendu compte du travail que ce serait de contrôler toute les initiatives populaire qui seraient déposées, alors que beaucoup ne récolteraient jamais assez de signatures dans les délais de toute manière?

Les commentaires sont fermés.