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Les paquets législatifs risquent-ils d’être mis à la poubelle?

L’annulation par le Tribunal fédéral de la votation neuchâteloise du 3 avril 2011 ne doit pas rendre plus difficile la mise en œuvre de compromis politiques

A Neuchâtel, le gouvernement avait concocté une audacieuse réforme fiscale des entreprises (DP 1870). Pour s’assurer le soutien de la gauche, l’imposition plus favorable des personnes morales devait se conjuguer avec une contribution financière de celles-ci à la création de nouvelles crèches prévue par une nouvelle loi et réclamée par une initiative populaire.

Les deux nouvelles lois étaient non seulement liées sur un plan politique mais également sur un plan juridique: le rejet de l’une des lois au Parlement ou dans les urnes en cas de référendum entraînait la caducité de l’autre. Soumises au peuple dans le même scrutin, ces deux lois étaient présentées dans la brochure explicative comme «le nouveau contrat social neuchâtelois».

Mais le Tribunal fédéral a déchiré le contrat et annulé la votation initialement prévue pour le 3 avril. Saisis d’un recours de deux citoyens, les juges de Mon-Repos ont estimé dans leur arrêt que ce procédé n’était pas compatible avec les droits politiques, en particulier avec le principe de l’unité de la matière. Selon la jurisprudence, cette exigence «interdit de mêler dans un même objet soumis au peuple des propositions de nature ou de buts différents, qui forceraient ainsi le citoyen à une approbation ou à une opposition globales, alors qu’il pourrait n’être d’accord qu’avec une partie des propositions qui lui sont soumises».

Pour leur défense, les autorités politiques neuchâteloises avaient fait valoir que ce nouveau «contrat social» était le résultat d’un compromis politique: pour obtenir le soutien d’une force politique à une mesure contestée comme la diminution de l’imposition des entreprises, il faut souvent lui promettre quelque chose en échange et vice-versa. Le Tribunal fédéral a balayé cet argument d’un revers de la main car «l’électeur est dans une position différente: il n’est pas en mesure de négocier pour obtenir un avantage en échange d’un compromis mais il ne peut qu’accepter ou refuser l’objet qui lui est soumis».

On peut suivre le raisonnement des juges de Mon-Repos lorsque deux objets présentés au peuple comme distincts sont en réalité juridiquement liés, comme dans la votation neuchâteloise: dans ce procédé, la main des électeurs est d’une certaine manière forcée puisque ceux-ci ne peuvent en réalité pas accepter un objet et refuser l’autre. A celà s’ajoute que les électeurs devaient en plus se prononcer sur une initiative populaire et sur la question subsidiaire en cas d’acceptation du contre-projet et de l’initiative, ce qui rendait le scrutin peu lisible.

En revanche, une application trop littérale et schématique du principe de l’unité de la matière est plus discutable lorsqu’un compromis politique noué au Parlement est soumis comme un tout aux citoyens: ils peuvent alors  l’accepter ou le refuser s’ils jugent les concessions faites à l’autre camp trop importantes. Il est parfois indispensable et souvent pertinent de lier dans un même acte deux propositions de nature différente – et plus encore une prestation et son financement par une contribution. Appliquer cette jurisprudence restrictive au delà du cas très particulier du vote neuchâtelois ne se justifie donc pas.

Par le passé, plusieurs textes législatifs et constitutionnels adoptés par l’Assemblée fédérale avaient suscité des discussions du point de vue de l’unité de la matière. On pense bien sûr au fameux «paquet fiscal» rejeté par le peuple après le référendum lancé par les cantons en 2004 mais aussi à la RPT qui mêlait dans un même vote des sujets aussi variés que les routes nationales, les prestations de l’AI et la péréquation intercantonale ou encore aux mesures d’accompagnement des accords bilatéraux avec l’UE. Toutefois, le Parlement n’était alors pas soumis au contrôle du Tribunal fédéral: ce n’est que depuis 2007 (DP 1622), que Mon-Repos peut, en dernière instance, annuler une votation fédérale pour violation des droits politiques. Reste donc à voir si les juges fédéraux seraient aussi enclins à déchirer un compromis élaboré sous la Coupole fédérale que dans un canton.

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