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Des intérêts publics sans défense?

L’évolution du rôle de l’Etat appelle à repenser le contrôle judiciaire de son action

Photo Elentari 86
Photo Elentari86 (licence CC)

Le recours «à but idéal» des particuliers est exclu en droit suisse. Un individu qui saisit la justice doit le faire à l’encontre d’un acte qui le touche directement; la voie du recours ordinaire pour les contestations de droit public est uniquement ouverte pour les particuliers qui font valoir un intérêt personnel à l’annulation de l’acte litigieux.

En d’autres termes, l’on attend des recourants qu’ils soient «égoïstes», sans quoi ils se verront interdire l’accès aux tribunaux. Ainsi, seuls les intérêts publics se confondant avec les intérêts privés des particuliers sont susceptibles de faire l’objet d’un examen par le juge.

Une telle conception s’inscrit dans l’héritage «utilitariste» de l’Etat libéral: le juge a pour fonction première de protéger les individus contre l’arbitraire étatique. Or cette conception ne permet plus de répondre aux défis de notre temps. Les tâches de l’Etat se sont diversifiées et leur nature s’est profondément transformée. Les politiques publiques modernes transcendent les intérêts des particuliers. Que l’on pense simplement au droit de l’environnement, qui constitue à n’en pas douter l’exemple paradigmatique d’un intérêt public allant bien au-delà d’une simple agrégation d’intérêts privés.

Le problème lancinant du surdimensionnement des zones à bâtir en aménagement du territoire est très éloquent. Les autorités cantonales d’approbation des plans d’affectation communaux adoptent souvent une pratique très lâche. De nouveaux classements de terrains en zone à bâtir sont acceptés sans réserve, alors même que leur conformtié au droit fédéral et au principe constitutionnel de «l’utilisation parcimonieuse du sol» est douteuse. Le juge peut uniquement revoir la conformité de tels plans de zones si des voisins directement concernés saisissent la justice.

Dans les autres cas – par exemple s’il s’agit d’un plan de zones portant sur une portion isolée du territoire communal dépourvue de constructions – le citoyen lambda ne se verra pas reconnaître la qualité pour recourir, faute d’intérêt personnel au contrôle judiciaire du plan litigieux. Sans compter les nombreuses situations où il n’est même pas un seul citoyen désirant saisir la justice. Comme le rappelle le dicton alémanique «Wo kein Kläger, da kein Richter», la justice est alors bien en peine de jouer son rôle de garante de la bonne application du droit.

Pour pallier les lacunes de ce modèle, le législateur a introduit divers droits de recours spéciaux, dont notamment le droit de recours des autorités (fédérales) et le droit de recours des associations à but idéal. Ces recours – dits «abstraits» – visent à permettre le contrôle judiciaire du respect des législations d’intérêt public dans les situations évoquées plus haut, soit lorsqu’aucun particulier ne souhaite saisir la justice ou lorsque ceux qui souhaitent le faire n’ont pas la qualité pour recourir. Même si leur portée n’est de loin pas négligeable, ces droits de recours abstraits sont toutefois confrontés à divers obstacles juridiques et pratiques.

Le droit de recours des autorités se heurte à une difficulté majeure: seules les décisions judiciaires cantonales de dernière instance sont notifiées aux autorités fédérales. Sans connaissance des décisions de première instance, notamment communales, les autorités fédérales sont bien désarmées pour agir. A cela s’ajoute une difficulté d’ordre pratique: l’administration fédérale ne dispose pas des moyens matériels et financiers suffisants pour surveiller l’ensemble des décisions susceptibles d’entraîner une violation des législations d’intérêt public dont elles sont garantes.

Pour le droit de recours des associations à but idéal, la grande difficulté a trait au cercle des actes attaquables. En droit de l’aménagement du territoire et de l’environnement, seuls peuvent être contestés par les associations les actes soumis à étude de l’impact sur l’environnement. Or, la création de nouvelles zones à bâtir, par exemple, ne constitue pas en soi un acte soumis à une telle étude. Par ailleurs, les associations sont confrontées à des difficultés pratiques comparables à celles des autorités.

Il conviendrait de revoir certains fondements du système. Le recours à but idéal des particuliers devrait être facilité en reconnaissant l’existence d’un intérêt des particuliers à la bonne application de la loi. Pourquoi adopte-t-on des lois dans l’intérêt collectif et dénie-t-on ensuite aux particuliers la possibilité de défendre leur bonne application devant les tribunaux?

Pour des raisons évidentes liées avant tout aux moyens financiers et matériels à disposition des autorités et des associations à but idéal, il n’est pas possible de compter uniquement sur le recours abstrait pour la mise en œuvre des intérêts publics. La défense devant le juge de l’intérêt public doit aussi pouvoir être en partie déléguée aux particuliers, à l’image du modèle américain des «citizen suits». Ceci vaut tout particulièrement pour les législations d’intérêt public dont la mise en œuvre est diffuse, composée d’une somme de décisions individuelles de faible importance.

Par ailleurs, il conviendrait de renforcer les modalités alternatives de contrôle du respect des législations d’intérêt public. Le droit cantonal peut prévoir d’autres voies de droit permettant d’élargir l’accès au juge pour ce type de litiges. Un renforcement des instruments de surveillance internes à l’administration est également souhaitable, tout comme une amélioration du dispositif des recours abstraits.

Le droit de procédure est l’expression de la conception dominante de «l’idée de justice». A cet égard, force est de constater que le système judiciaire suisse continue à faire la part belle à la défense des intérêts des particuliers, et ce malgré les quelques palliatifs prévus. Cette conception passéiste ne contribue pas à la résolution des difficultés de mise en œuvre de certaines politiques publiques.

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Discussion

  • Les particuliers sont aussi confrontés à une limitation de leurs moyens, engager une procédure judiciaire n’est pas simple.
    Du coté des autorités judiciaires elles ont déjà suffisamment de travail avec les recours dit « égoïstes », je suis pas sûr qu’en libéralisant le droit de recours la justice devienne meilleur.

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