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Aménagement du territoire: un fédéralisme à géométrie variable

Le débat sur la validité de l’initiative pour la protection du site de Lavaux illustre une vérité plus générale

Photo de Jean-Claude Morand
Photo de Jean-Claude Morand (licence CC)

Ceux qui refusent toute avancée dans le domaine de l’aménagement du territoire se réfugient bien souvent derrière le paravent du fédéralisme. Toute impulsion fédérale en matière de planification du sol est d’emblée qualifiée d’insulte à la souveraineté cantonale.

Les illustrations d’un tel discours émaillent l’histoire de l’aménagement du territoire en Suisse. Il suffit de penser à la première mouture de la loi fédérale – rejetée par une courte majorité du peuple à la suite d’un référendum lancé par les milieux fédéralistes regroupés autour de la Ligue vaudoise et du Redressement national – ou encore à la taxe sur la plus-value foncière, obligatoire selon le droit fédéral mais restée lettre morte dans presque tous les cantons.

Récemment, le canton de Vaud a offert un exemple frappant de renversement du «discours fédéraliste» en aménagement du territoire. L’aboutissement d’une initiative populaire cantonale demandant un renforcement du dispositif de protection du site de Lavaux n’est pas du goût des communes concernées et des partisans du «laisser-faire». Ceux-ci se sont empressés d’appeler le droit fédéral à la rescousse, plaidant la non-conformité de l’initiative au droit supérieur et demandant son invalidation. Après moult rebondissements devant le Grand Conseil, l’affaire a provisoirement trouvé un épilogue devant la Cour constitutionnelle vaudoise, qui a tranché en faveur de l’invalidité de l’initiative.

Il importe peu ici de connaître le fin mot juridique de cette affaire. Le Tribunal fédéral – saisi de nombreux recours à l’encontre de la décision de la Cour constitutionnelle vaudoise – se prononcera prochainement. Il est beaucoup plus intéressant de constater à quel point les cercles habituellement attachés à la préservation des compétences cantonales se sont subitement découvert un amour inconditionnel pour la loi fédérale sur l’aménagement du territoire. Le canton aurait «outrepassé» ses compétences en «portant lourdement atteinte aux garanties du droit fédéral».

A l’heure où les débats au sujet du contre-projet indirect à l’initiative sur le paysage font rage, il n’est pas inutile de garder à l’esprit que l’argument fédéraliste est bien souvent utilisé de manière spécieuse. Les compétences des cantons sont jalousement défendues lorsque la Confédération fait mine de se saisir d’un problème au niveau du territoire national; elles sont en revanche totalement minimisées dans d’autres circonstances.

L’exemple de la protection du Lavaux n’est du reste pas isolé. Lorsqu’il s’est agi de libéraliser le régime des constructions hors de la zone à bâtir, les mêmes milieux partisans du «laisser-faire» n’ont pas hésité à réviser la loi fédérale au détriment des compétences cantonales en la matière; et pour interdire les minarets, certains apôtres du fédéralisme n’ont eu aucune vergogne à piétiner les compétences cantonales en matière de droit de la construction.

Le fédéralisme serait ainsi uniquement propre à freiner les progrès souhaités par Berne; s’il s’agit d’adopter des outils novateurs de protection du paysage dans les cantons, il n’a plus cours. Ceci tend à montrer une nouvelle fois que l’essence de l’idée fédéraliste est bien souvent dévoyée au profit d’une argumentation avant tout conservatrice.

Le fédéralisme vise à garantir la protection des sensibilités et des spécificités cantonales. Il ne doit pas fonctionner à sens unique, comme moyen de blocage; il s’applique tout autant dans le contexte d’avancées souhaitées par des cantons visionnaires ou progressistes. Une analyse fine de différentes politiques publiques marquées du sceau du fédéralisme montre que tel n’est malheureusement que très rarement le cas. L’argument fédéraliste, en aménagement du territoire comme ailleurs, est résolument à géométrie très variable.

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