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Faut-il guillotiner certaines initiatives?

Comme les cantons, la Confédération devrait invalider les initiatives contraires au droit supérieur

Photo de Gary Denness Photo de Gary Denness (licence CC)
icone auteur icone calendrier 10 septembre 2010 icone PDF DP 

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La décision a été publiée dans la Feuille fédérale du 24 août 2010. La Chancellerie fédérale a autorisé la récolte des signatures pour l’initiative populaire fédérale « Peine de mort en cas d’assassinat en concours avec un abus sexuel ». Le délai de signatures court jusqu’au 24 février 2012. Le comité d’initiative a annoncé son intention de retirer le texte. Selon la loi, la décision de retrait doit être prise par la majorité des membres du Comité et communiquée à l’autorité. En l’état, on en reste au stade de l’intention. L’initiative reste donc en suspens et rien n’empêche à ce stade la récolte des signatures pour le rétablissement de l’échafaud.

En effet, l’examen « préliminaire » de la Chancellerie fédérale ne porte que sur la forme et pas sur le fond. La récolte des signatures serait aussi autorisée si l’initiative était fantaisiste ou irréalisable: il suffit que son texte ne soit pas trompeur et que le comité d’initiative soit composé de 7 membres au moins pour lancer la machine.

Les autorités ne se penchent sur le fond qu’une fois qu’une initiative a récolté les 100’000 paraphes exigés par la Constitution. C’est l’autorité suprême – le Parlement – qui donne son feu vert pour que l’initiative soit soumise au vote du peuple et des cantons. Dernier avatar du populisme pénal (DP 1740), l’initiative pour la peine de mort n’arrivera – espérons-le – jamais à ce stade.

Si tel était le cas, le Parlement serait une nouvelle fois confronté à un dilemme. D’une part, la Constitution ne lui permet d’invalider une initiative que si elle est contraire aux « règles impératives du droit international » (art. 139); d’autre part, la même charte fondamentale oblige la Confédération – et donc le Parlement – à respecter le droit international (art. 5 et 190). Il est douteux que l’interdiction de la peine de mort – même si heureusement elle s’étend toujours plus – fasse partie des règles impératives du droit international. En revanche, il ne fait aucun doute que la Suisse violerait certaines de ses obligations internationales parmi les plus importantes si elle venait à actionner à nouveau la guillotine.

Et si – comme il l’a fait par exemple pour l’initiative contre la construction de minarets – le Parlement n’invalide pas une initiative même si elle est manifestement contraire aux obligations internationales de la Suisse, ce sont le peuple et les cantons qui se retrouvent dans une impasse en devant se prononcer sur un texte qui pourrait ne jamais être appliqué. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, une autorité ne doit pas appliquer une disposition du droit interne si elle est contraire au droit international. Comme l’interdiction de construire des minarets, une disposition constitutionnelle rétablissant la peine de mort ne pourrait donc vraisemblablement pas être appliquée.

Cette solution n’est pas satisfaisante sous deux aspects. Sur le fond, les critères d’invalidation d’une initiative ne permettent pas d’éviter qu’une initiative contraire au droit international soit soumise au vote et adoptée. Sur le plan de la procédure, l’Assemblée fédérale, organe politique, hésite à invalider pour des raisons juridiques une initiative qui bénéficie d’un fort soutien populaire. En mars 2010, le Conseil fédéral avait tenté de noyer le poisson dans un imposant rapport sur les relations entre doit interne et droit international. L’actualité de la fin d’été démontre qu’il y a nécessité d’agir.

Depuis toujours, les cantons et les communes sont confrontés à cette même difficulté. Personne ne conteste qu’une initiative populaire cantonale ou communale doit respecter l’entier du droit fédéral et pas seulement les règles fondamentales. Cela ne va pas sans difficultés au vu de l’importance croissante du droit fédéral. Quant à la procédure, l’examen se fait en principe par le Parlement après la récolte des signatures. Mais, ce sont les juges du Tribunal fédéral qui ont le dernier mot en cas de litige.

Vaud envisage un changement de système après que la validité de plusieurs initiatives récentes a été âprement discutée au sein du Grand Conseil. Ce débat juridique qui tourne souvent en combat politique pourrait être confié au Conseil d’Etat. Mais ce contrôle aurait toujours lieu a posteriori. Le Conseil d’Etat craint qu’un contrôle avant la récolte de signatures n’empêche l’exercice du droit d’initiative de rester réactif. Le problème est délicat car la récolte des signatures est également un moyen d’expression en soi. Citons l’exemple de l’initiative vaudoise pour une caisse-maladie unique dont la nullité avait été confirmée par le Tribunal fédéral.

Devant les difficultés croissantes de compatibilité avec le droit supérieur que posent les initiatives, l’instauration d’un contrôle a priori paraît toutefois un moindre mal. Les autorités devraient se prononcer sur cette question juridique dans des brefs délais. Comme souvent en matière de droits populaires, les cantons – à l’exemple du canton de Vaud – pourraient servir de laboratoire avant une adaptation du système fédéral dans lequel le débat se pose en des termes semblables.

Une initiative parlementaire de la conseillère nationale vaudoise Isabelle Moret demande que la question de la validité d’une initiative soit tranchée par un tribunal avant la récolte des signatures. C’est un premier pas dans la bonne direction. Le deuxième, indispensable lui aussi, serait d’exiger que les initiatives populaires respectent les engagements internationaux de la Suisse et pas seulement le droit international impératif.

Poser des limites au droit d’initaitive ne revient pas à censurer le débat public: en démocratie, l’expression des opinions ne se limite heureusement pas à l’exercice du droit de vote. C’est au contraire respecter le peuple en tant qu’organe suprême de décision que de ne pas lui soumettre une décison qui le conduirait dans une impasse. Tant le gouvernement que le Parlement doivent respecter le droit international qu’ils ont eux-mêmes adopté: il n’y a pas de raison que le peuple échappe à cette règle lorsqu’il souhaite légiférer.

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Discussion

  • Ce serait transférer le pouvoir souverain à ceux qui, à l’abri de toute délibération démocratique, décident de signer telle ou telle convention internationale non soumise au référendum.

    Ce serait un coup d’Etat, et un changement de régime.

    Heureusement, le pouvoir décisionnel appartient encore, selon la Constitution, au peuple et aux cantons. Et le peuple et les cantons ne seront pas d’accord de s’en dessaisir.

  • Si le peuple et les cantons acceptent une délégation de pouvoir, cela n’a rien d’antidémocratique… et rien ne prouve que le peuple tient systématiquement à conserver ou augmenter son pouvoir de décision direct.
    Témoin le refus dans les années 80 du droit de référendum sur les dépenses militaires, par ex.
    Il faut oser, en effet, ce débat devant le peuple.

  • 3
    Alex Dépraz says:

    La plupart des traités internationaux font l’objet d’une procédure référendaire (art. 140 et 141 Cst). Tel est le cas de tous ceux qui « contiennent des dispositions importantes fixant des règles de droit ». Ma proposition vise très précisément à conserver le pouvoir décisionnel du constituant et à éviter autant que possible qu’il puisse adopter une norme qui ne serait jamais appliquée car en conflit avec une norme de droit international.

  • Curieux  a parfaitement raison.  J’ajouterais ce qui suit:

    Il est faux de dire que si le peuple suisse décidait de réintroduire la peine de mort sa décision ne pourrait pas être appliquée. Sa décision impliquerait simplement la dénonciation de deux protocoles de la Convention européenne des droits de l’homme. Il est malhonnête de dire qu’on ne peut pas appliquer la décision du peuple quand en réalité on ne le veut pas.

    La Suisse n’est  pas dans les organisations internationales comme un canton dans la Suisse. D’abord parce que la planète n’est pas un pays: il n’y a ni gouvernement mondial, ni parlement mondial, ni votations mondiales et encore moins un droit d’initiative mondial. Les Vaudois peuvent quand ils veulent demander au peuple suisse de se prononcer sur un point qui les dérange. Les Suisses ne peuvent par contre pas demander aux peuples de la planète de se prononcer sur une convention internationale qui les dérange. Mais les Suisses peuvent dénoncer une convention internationale.

    Ne laissons pas un petit comité préjuger des décisions de la Cours européenne des droits de l’homme et interdire sur cette base le lancement d’initiatives. De toutes façons, il serait faux de laisser les pouvoirs ultimes de la société à la Cours européenne qui dispose d’une large marge d’interprétation et contre qui aucun recours n’est autorisé. Ceci nous placerait sous le despotisme d’une oligarchie.

    Quelques remarques: i) il faut réduire la possibilité des élus de signer des accords internationaux sans consultation populaire, ii) le peuple doit pouvoir donner des réponses différentes à des questions différentes: pas de paquets de questions différentes auxquelles le peuple doit donner une seule et même réponse, iii) tous les accords internationaux doivent pouvoir être dénoncés en tout temps par le peuple.

    Voir aussi :  
    http://horsparti.blogspot.com/2010/08/je-ne-suis-pas-daccord-avec-ce-que-vous.html
    http://horsparti.blogspot.com/2010/08/le-club-helvetique-sattaque-la.html

  •  
    Mme ou M Horsparti a parfaitement raison…
    Peut-être M. Dépraz devrait-il se demander ce que signifie l’expression « peuple souverain »…. Quand on constate les abus de ceux à qui on a délégué le pouvoir de légiférer et qui soustraient fréquemment au référendum une disposition pour des raisons qualifiées de « juridiques », et qui ne reposent que très rarement sur une réflexion sur l’esprit de la disposition votée, une initiative est actuellement le seul moyen de rappeler « qui c’est qui commande ici » (sont-ce les juristes?). Faudrait-il inventer des sanctions pour que le principe de la bonne foi soit appliqué de bonne foi ?
    Par ailleurs, la manière dont sont traitées dans la réalité par le parlement, l’exécutif et l’administration, les initiatives qui aboutissent, montre que les cris de vierges effarouchées sur le « droit supérieur » ou autres arguties du même acabit sont hors de propos: voir par exemple l’Initiative des Alpes (au plan suisse) ou celle sur la protection de la Venoge (au plan vaudois)… C’est regrettable qu’il faille en appeler ici à cet argument, mais c’est hélas ainsi, le principe constitutionnel de la bonne foi étant bafoué systématiquement dans le cas de ces initiatives acceptées par le peuple.
     

  • 6
    Alex Dépraz says:

    Quelques réponses aux objections formulées notamment par les deux précédents contributeurs.
    Si le peuple adopte une disposition constitutionnelle contraire au droit international (par exemple, l’interdiction de construire des minarets), il y a alors un conflit entre la règle de droit interne et la règle de droit international. Imaginons par exemple qu’une autorité doive examiner une demande de construire un minaret respectant toutes les conditions légales sauf l’interdiction figurant dans la Constitution: doit-elle appliquer la Constitution ou la Convention européenne des droits de l’homme? La jurisprudence du Tribunal fédéral va clairement dans le sens d’une application du droit international. Il n’est pas malhonnête de le dire et de l’écrire plutôt que de laisser les citoyens dans l’ignorance ou pire dans l’illusion de leur vote. C’était clairement écrit dans le Message du Conseil fédéral pourtant.
    On pourrait bien sûr imaginer que le Conseil fédéral dénonce un traité international devenu contraire à une disposition constitutionnelle. Il avait d’ailleurs évoqué cette possibilité sauf erreur dans son message sur l’interdiction des minarets (une réserve a posteriori n’est pas possible). Personne – pas même les initiants – n’ont réclamé que la Suisse dénonce la Convention européenne des droits de l’homme. Le problème est donc bien complexe et ne se limite pas aux gentils citoyens contre les méchants juges.
    Le droit international est en constant développement. Nous devrions pas nous en offusquer mais nous féliciter que les relations entre les Etats et plus largement entre les citoyens du monde (si, si) soient régis par le droit plutôt que par la force. La Suisse a une longue histoire de promotion du droit international. Oui, le droit international limite la souveraineté des Etats, et donc du peuple de ces Etats. Tant mieux. Ca s’appelle tirer les leçons de l’histoire: la tenue d’élections et le fait d’avoir des institutions démocratiques n’ont pas empêché l’Allemagne des années 30 de devenir un Etat totalitaire. Depuis lors, des règles de droit empêchent cette histoire-là de recommencer. Ce n’est que du papier? Peut-être. Comme la Déclaration des droits de l’homme de 1789. Il est donc souhaitable que la Suisse modifie ses institutions pour mieux respecter le droit international.
    Lorsqu’ils légifèrent (et cas échéant soumettent leur proposition au peuple par la voie référendaire), l’Assemblée fédérale et le Conseil fédéral respectent leurs engagements internationaux. Vous ne trouverez pas un seul message du Conseil fédéral exposant que la proposition que le gouvernement soumet aux Chambres et parfois au peuple est contraire au droit international. L’initiative, qui est un instrument démocratique que j’estime extrêmement important (je suis par exemple opposé à une augmentation du nombre de signatures requises ou à une diminution du délai de récolte), permet au peuple de légiférer. Je ne vois pas pour quel motif le peuple serait exempté de cette règle. Par exemple, je serais favorable à l’introduction de l’initiative législative sur le plan fédéral mais dans le respect de certaines règles.

    Réd. 15.9.2010: La discussion rebondit notamment sur le blog Hors parti!

  • Il serait peut-être bon qu’un jour le peuple suisse soit appelé à voter sur une dénonciation de la Convention européenne des droits de l’homme. La majorité de la population, constituée de minorités, confirmerait sans aucun doute l’adhésion de la Suisse à ce système, et cela permettrait de remettre à leur place toute une série de démagogues pseudo-démocrates à la solde de l’extrême-droite.
    L’UDC et ses succursales n’osent cependant pas s’en prendre aussi directement à la Convention, craignant précisément le verdict populaire. Ils préfèrent saper miette par miette la position de la Suisse à coup d’initiatives la mettant en contradiction avec ses engagements internationaux. C’est un travail de destruction, spécialité  d’un parti incapable d’occuper sainement (à quelques exceptions près) des postes dans des exécutifs. D’ailleurs, la population n’est pas folle : si elle offre de beaux scores à ce parti protestataire, elle s’abstient sagement de lui remettre les clés des exécutifs…

  • 8
    Giorgio Zürcher says:

    Le débat est très intéressant. Pour qu’ il devient plus clair on devrait distinguer nettement les mots  « Démocratie » et le mot « Etat de droit« .
    L’histoire nous apprends que souvent la démocratie est ennemie de l’Etat de droit.
    Socrate a été condamné à mort par le tribunal le plus démocratique q’on puisse songer. Pourtant sa condamnation représente un crime, une offense à la justice et à la liberté. Et on pourrait trouver  bien d’autres exemples.

    Démocratie signifie « gouvernement du peuple » soit de la majorité, donc pas nécessairement gouvernement juste ou respectueux des droits des minoritées. Une démocratie qui est aussi Etat de droit on doit l’appeler « Démocratie libérale ».
    Dans l’Etat de droit les droits fondamentaux des personnes priment sur tous les pouvoirs politiques et privés. Même une majorité populaire ne peut liquider les droits fondamentaux. (approuvés par l’Assemblée de l’ONU)
    La solution à cette situation de contraste potentiel consiste dans la création d’un tribunal constitutionnel qui examine toutes les initiatives avant la recolte des signatures ainsi que toutes les lois fédérales.
     
    Ceci constituerait un bon compromis entre Etat de droit et démocratie.
     

  • Bonne analyse de M. Zürcher, tout en ayant quelques réserves sur sa définition de démocratie. Celle-ci implique de nos jours une décision prise par des votants à la majorité, mais en oubliant complètement que deux conditions de base sont de moins en moins remplies de nos jours: pas de falsifications des votes (comme le permettent trop facilement les systèmes de vote électronique actuellement propagés par les administrations de ZH, GE et de la confédération), et une information complète et honnête faite aux citoyens.
    Mais M. Zürcher pense-t-il vraiment (à moins d’avoir la déformation classique du juriste qui limite la justice au droit écrit, et qui pense que les juges sont compétents pour juger en conscience, avec leur habitude de donner le dernier mot au texte) qu’un tribunal constitutionnel sera capable de sortir de cette ornière intrinsèque au juridisme, s’il est composé d’une majorité de juristes?
    Quand on en arrive à constater que, entre les mains de juristes (ou de juges flemmards) le droit d’être « entendu » est devenu pour le justiciable le droit d’admettre de ne pas être lu, de telles dérives du sens des mots me semblent devoir exclure d’emblée de tels juristes d’une cour qui serait importante pour juger en équité, et pas « en droit ». Le problème est d’ailleurs aussi posé à propos des instances susceptibles d’invalider  des initiatives populaires…

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