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La démocratie directe en temps de crise

Y a-t-il des constantes dans le traitement des crises financières en démocratie directe? Note de lecture de la thèse de Philipp Müller «La Suisse en crise (1929-1936)»

Photo Editions Antipodes
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La crise financière de 2008, en quoi se différencie-t-elle de celle des années 30? L’exercice, analogies et différences, est un peu académique. Pour qui a vécu ces deux tremblements de l’économie, aucun raisonnement, théorique, ne supplantera le souvenir, émotionnel: ces files de chômeurs, attendant, publiquement sur la place de la Riponne, la distribution des soupes populaires.

Nonobstant, la comparaison est de nature à éclairer des caractéristiques du comportement helvétique, du fonctionnement des institutions. On se référera au travail de l’historien Philipp Müller, consacré à La Suisse en crise (1929-1936), aux éditions Antipodes, 2010. De cette recherche et mise en perspective, qui colle aux événements monétaires, financiers, économiques et sociaux, nous avons retenu, dans cette note de lecture, l’expérience ouvertement affichée d’une politique de déflation. Est-elle possible, à quel prix, dans un pays de démocratie semi-directe?

Le franc-or

Alors que les deux grandes monnaies ont déjà été dévaluées, la livre sterling en 1931 et le dollar en 1933, les autorités suisses font connaître, mieux, affichent et proclament leur attachement au franc-or. La valeur inchangée du franc suisse est économiquement fondée vu l’importance des réserves en or et du commerce de ce métal. Mais pour justifier cette position sont invoqués aussi des arguments d’«éthique» financière: la Suisse se fait respecter en tenant ses engagements, pas question d’alléger artificiellement ses dettes! L’équilibre du budget, le refus de l’inflation sont la démonstration de la cohérence de cette politique. La défense du franc-or était chargée d’un sens vertueux, celui du respect de la parole donnée.

Une clause d’urgence mieux encadrée

Si les droits populaires représentent un élément central de la démocratie helvétique, ils n’ont jamais fonctionné pleinement en situation de crise. Ainsi, dans les années 30 et durant la guerre, le Parlement a abusé du droit d’urgence pour faire passer sans référendum des lois qui n’étaient ni urgentes ni provisoires. C’est ainsi que furent adoptés l’impôt sur le chiffre d’affaire et l’impôt de défense nationale, ancêtre de l’impôt fédéral direct. De même plusieurs initiatives populaires déposées dans les années 30 et 40 n’ont jamais été soumises au vote populaire.

En réaction à ces abus, plusieurs initiatives sont lancées, notamment par la Ligue vaudoise. En 1949, le peuple et les cantons limitent l’étendue de la clause d’urgence en matière législative et constitutionnelle: dans un tel cas, le texte entre immédiatement en vigueur, mais il peut être contesté par un référendum dans le premier cas et doit être soumis en votation dans le second cas; sauf approbation, il expire après une année.

Pour la recapitalisation d’UBS, le Conseil fédéral a agi seul, en se basant sur les art. 184 al. 3 et 185. al.3 Cst. Pour l’accord avec les Etats-Unis sur la transmission des noms des clients américains d’UBS, un arrêt du Tribunal administratif fédéral a exigé l’approbation du Parlement. Ce dernier, tout comme le Conseil fédéral, a jugé qu’il s’agissait là d’un acte de portée concrète, n’engendrant pas de règles générales et abstraites, donc non susceptible d’être contesté par référendum, conformément à l’art.141 lit. d Cst.
Jean-Daniel Delley

Mais une monnaie dévaluée rend les exportations plus compétitives. Or, la Suisse est un pays exportateur. Peut-elle se passer de ce stimulant? Oui, répondent les responsables de l’économie, à condition qu’on baisse les prix, que par un effort volontaire on obtienne le même résultat que par une manipulation de la monnaie.

Jean-Marie Musy

La Confédération n’a pas les compétences de fixer l’échelle des salaires. Mais elle est le plus gros employeur du pays (administration et régies). Sous l’impulsion du conseiller fédéral Musy, est décidé un abaissement généralisé des salaires. S’y oppose la gauche politique et syndicale. Le front patronal est fissuré. Le référendum donne un résultat clair. La loi Musy est repoussée par 55% des votants et par la majorité des cantons.

Après un verdict aussi net, on s’attendrait à une réorientation de la politique fédérale. Il n’en est rien. Les affrontements internes au collège sont sanglants. Les conseillers fédéraux s’engagent par écrit à respecter la collégialité. Jean-Marie Musy adresse ultérieurement un programme financier à ses collègues sous forme d’ultimatum, après quoi il démissionnera.

Le Conseil fédéral va donc de l’avant, aiguillonné par une initiative populaire de gauche sur la politique de la crise. Il élabore un plan financier complet: aide aux chômeurs, ressources financières nouvelles – dont l’impôt sur les boissons, notamment le vin, qui soulèvera la résistance des vignerons de Lavaux –, et enfin la réduction des salaires des employés de la Confédération. Comme l’écrit Philipp Müller, «rarement le résultat d’une votation populaire aura été rendu caduc en l’espace de seulement quelques mois» (p. 417). Avec l’accord de la majorité du Parlement, le plan sera adopté en vertu du «droit de nécessité», c’est-à-dire soustrait au référendum.

Analogie

Si les circonstances sont différentes, comment ne pas être frappé par le recours au droit d’urgence (art. 185 Cst) utilisé par le Conseil fédéral pour recapitaliser UBS, où même le Parlement fut mis devant un fait accompli?

En 2008 comme en 1933, le Conseil fédéral est persuadé qu’il est en situation légitime en interprétant seul, ou avec le Parlement, l’intérêt général. Mais cette légitimité, il la tient en fait et non en droit de l’accord des responsables de l’économie et de la banque.

Quand la politique de déflation aura montré ses limites, la dévaluation décidée en 1936 sera acceptée de la même manière.

La prise en compte de la complexité des intérêts du camp bourgeois (agriculteurs, USAM, Vorort) est remarquablement rendue dans le travail de Philipp Müller. Mais, si l’on introduit une comparaison avec la crise actuelle, une donnée doit particulièrement ressortir, c’est la légitimité que s’octroie le courant de droite dominant, si persuadé d’ incarner les intérêts du peuple suisse qu’il pense, à deux périodes de notre histoire, pouvoir se passer de peuple.

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