Interdiction de fumer et chiens dangereux: des tâches enchevêtrées

Le fédéralisme est un laboratoire permanent. La subtile répartition des compétences entre l’Etat fédéral et les
vingt-six Etats fédérés est un pilier essentiel de la Suisse, même si elle est souvent décriée comme une source de complexité pour les citoyens.

La Constitution fédérale consacre d’ailleurs un chapitre entier à décrire les relations entre Confédération et cantons (art. 42 ss). La dernière grande réforme institutionnelle – sobrement intitulée réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre Confédération et cantons (RPT) – avait notamment pour but de clarifier le partage des compétences. En résumé: soit la Constitution confère une tâche à la Confédération et celle-ci est compétente pour légiférer, les cantons conservant une marge de manœuvre s’ils sont chargés de l’exécution (fédéralisme d’exécution); soit les cantons sont compétents pour légiférer et la Confédération s’abstient d’intervenir si ce n’est (c’est la nouveauté de la RPT) en les incitant à collaborer dans certains domaines (fédéralisme coopératif). L’administration fédérale avait même trouvé un de ces noms dont elle a le secret pour ce bel objectif: désenchevêtrement des tâches.

Toutefois, cette logique institutionnelle peine à s’imposer dans la gestion des dossiers au jour le jour. Prenons deux exemples: la lutte contre le tabagisme et la réglementation des chiens dangereux. Deux sujets dans l’air du temps où la manière de légiférer s’avère pour le moins chaotique. Les cantons ont à chaque fois pris les devants; la Confédération n’est intervenue qu’après coup et sur des bases constitutionnelles fragiles: la tentation est alors grande pour Berne – face à des cantons qui sont prêts à mordre pour défendre leurs prérogatives – de ne pas adopter de solution uniforme.

La réglementation sur l’interdiction de fumer illustre à merveille cette problématique. Tous les cantons ou presque ont adopté, le plus souvent lors de votations populaires, des réglementations nouvelles restreignant les possibilités de fumer dans les lieux publics, en particulier dans les cafés et restaurants. Les solutions varient considérablement d’un canton à l’autre: ici, les fumoirs sont interdits; là, ils sont autorisés mais sans possibilité de se faire servir; et là-bas, les véritables espaces fumeurs sont autorisés. Si on considère que la question relève de la gestion des établissements publics et donc d’une tâche cantonale, la diversité des législations ne pose pas de réel problème. Elle est logique si on admet qu’il appartient aux cantons de légiférer sur les tâches cantonales. On pourrait tout au plus souhaiter qu’ils s’entendent entre eux sur certaines solutions.

Toutefois, la Confédération – considérant qu’il s’agissait là d’une question de protection de la santé des travailleurs pour laquelle elle est compétente – a entrepris de légiférer sur cette question. Le 1er mai prochain entrera en vigueur la nouvelle loi fédérale sur la protection contre le tabagisme passif. Cette nouvelle loi s’applique à tous les espaces accessibles au public ou qui servent de lieu de travail à plusieurs personnes, et donc aux cafés et restaurants. Le législateur fédéral s’est montré moins restrictif que certains cantons romands en autorisant à certaines conditions les établissements fumeurs avec service.

Contrairement à ce que voudrait la logique institutionnelle, la loi fédérale n’impose pas une solution uniforme dans tout le pays: les cantons conservent la possibilité d’édicter des dispositions plus strictes pour la protection de la santé (art. 4). La plupart des lois cantonales vont donc survivre à l’entrée en vigueur de la loi fédérale. Cette absence d’uniformisation a d’ailleurs suscité une double réaction sous la forme d’initiatives populaires: les partisans d’une stricte interdiction de fumer dans les lieux publics estiment que la loi fédérale ne va pas assez loin; une autre initiative populaire a été lancée pour supprimer les interdictions fédérales. Bien malins ceux qui arrivent à se retrouver dans cet épais nuage de fumée législatif.

La législation sur les chiens dangereux – dont le Parlement fédéral débat lors de cette session – risque d’aboutir au même patchwork législatif mêlant loi-cadre fédérale et solutions cantonales variées. A priori, la Confédération n’était pas compétente et les cantons ont donc pris – avec plus ou moins de bonheur (DP 1770) – des mesures restrictives contre certaines races de chiens. L’activisme des parlementaires ayant eu raison des réticences constitutionnelles, la machine de la Berne fédérale s’est mise en route et les Chambres sont saisies d’un projet d’une loi fédérale sur les chiens. A l’exemple de l’interdiction de fumer, la Confédération n’a pas pris comme modèle la législation cantonale la plus restrictive. Résultat: ces mêmes cantons qui appellent de leurs vœux une solution fédérale prônent le maintien des législations cantonales plus restrictives*.

Ce pragmatisme revenant à partager les compétences entre Confédération et cantons ne correspond guère à l’objectif proclamé de désenchevêtrement des tâches. Mais les responsabilités politiques des collectivités publiques (cantons et Confédération) paraissent de plus en plus entremêlées, y compris dans des domaines autrement plus importants que les deux dossiers précédents. Un ministre cantonal de la santé ne saurait se borner à être un gestionnaire de l’assurance-maladie fédérale. Impossible de diriger une université cantonale sans tenir compte des subventions versées par Berne. Les instruments de cogestion se multiplient parfois en dehors de tout cadre constitutionnel. Les responsabilités politiques deviennent difficiles à établir. La Confédération apparaît comme le cadre de référence, mais personne ne souhaite une administration fédérale tentaculaire qui ôterait toute autonomie aux cantons. Le débat institutionnel reste largement ouvert.

*Mise à jour [15.03.10 à 23h]: après la parution de cet article, le Conseil des Etats a refusé de maintenir les dispositions cantonales plus strictes que le projet de loi fédérale sur les chiens dangereux. Le dossier retourne au Conseil national.