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Développement territorial en panne

La paralysie du législateur ouvre un boulevard à l’initiative pour le paysage

Lourd héritage que celui laissé à la fin de l’an dernier par Pierre-Alain Rumley, au moment de quitter la direction de l’Office fédéral du développement territorial (ARE). A 58 ans, le Neuchâtelois a rejoint l’exécutif de Val-de-Travers, troisième ville de son canton, née le 1er janvier dernier de la fusion de neuf communes. C’est juste avant de se lancer dans l’exercice de terrain que P.-A. Rumley a reçu du Conseil fédéral l’autorisation de mettre en consultation son projet de loi fédérale sur le développement territorial (LDTer, 86 articles), destinée à remplacer la loi de 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT, 39 articles).

Cette procédure, qui vient de se terminer, a confirmé le diagnostic présumé: mort dans l’œuf. Résultat sans surprise, puisqu’enregistré dans un domaine de compétence cantonale prépondérante, où le législateur fédéral a toujours peiné. Son premier projet de 1974, fondé sur un article constitutionnel voté en septembre 1969, n’a pas survécu au référendum de 1976. Remis sur le métier, le texte a finalement abouti en juin 1979. Après trente ans de régime LAT et d’urbanisation accélérée, il devient urgent de discuter un projet de loi qui épuise cette fois l’étroite compétence fédérale en matière d’aménagement du territoire, à peine élargie par la nouvelle Constitution fédérale de 1999.

L’administration a prudemment annoncé la couleur dans un premier rapport adressé en 1996 aux Chambres fédérales sur les Grandes lignes de l’organisation du territoire; d’où il ressortait que les préoccupations de la Suisse urbaine pourraient mériter – enfin – une certaine prise en considération. Pour un langage moins timide, il aura fallu attendre le Rapport 2005 sur le développement territorial que le directeur Rumley a jugé bon de faire signer par «les collaboratrices et les collaborateurs de l’ARE» puis d’expliquer patiemment dans une dizaine de forums régionaux (DP 1796). Sans compter l’appui d’experts internationaux de l’OCDE (DP 1723), accordé du temps où les recommandations formulées par cette organisation passaient pour pertinentes.

Cette belle conjugaison de patiente information et d’avis encourageants n’aura en définitive pas servi à grand chose. Les cantons veulent conserver toutes leurs prérogatives en matière d’application et d’interprétation des principes généraux fixés par la Confédération pour l’harmonisation des plans directeurs des 26 territoires helvétiques. Les partis se prononcent pour le renvoi du projet de LDTer à son auteur, soit en vue d’une révision à la baisse de ses ambitions réglementaires (PLR, PDC), soit pour une prise en compte plus sérieuse des objectifs d’un développement territorial vraiment durable (PSS, Les Verts). Côté organisations, cela va du rejet catégorique (Union suisse des paysans) à l’adoption moyennant quelques modifications modestes (equiterre) ou plus fondamentales (Union des villes suisses).

Au total, la Bâloise Maria Lezzi, qui prendra la direction de l’ARE au 1er juillet prochain, trouvera un chantier en panne. Quelle qu’en soit finalement la forme, la révision urgente de la législation fédérale sur l’aménagement du territoire aura pris un tel retard qu’elle ne pourra tenir lieu de contreprojet indirect à l’initiative pour le paysage déposée en août 2008 et promise à un bel avenir politique et populaire (DP 1748). Autant dire que les gros enjeux des zones à bâtir et du droit foncier rural, qui motivent en réalité les opposants au projet de LDTer, risquent fort d’être tranchés dans le sens qui leur fait le plus horreur, avec en prime une suspension pendant vingt ans de la création de nouvelles zones à bâtir, le temps d’exploiter les possibilités de construire déjà existantes en surnombre. Pour compléter le tableau des dégâts: la lex Koller, autre parade à l’initiative, risque toujours l’abrogation pure et simple. Comme si la crise était soluble dans le béton et les lits froids.

En toile de fond, on retrouve les deux constantes qui pèsent depuis des décennies sur la politique suisse de développement territorial. Le fédéralisme tout d’abord, façon La Nation, qui s’accroche au pouvoir souverain des cantons, y compris quand les limites de leurs territoires institutionnels sont continuellement débordées par les espaces fonctionnels. La négation de la Suisse urbaine ensuite, certes moins catégorique désormais mais toujours bien ancrée dans les têtes, où la ville compacte et densifiée, reconnue à tous points de vue souhaitable, peine à s’imposer face au charme, même mité, des campagnes.

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