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La portée du secret bancaire sera définie par les urnes

Les citoyens pourraient se prononcer à plusieurs reprises sur le sujet qui agite le pays

La Suisse devra faire contre mauvaise fortune bon coeur. Elle peste contre sa mise au pilori sur la fameuse liste grise issue du sommet du G20. Mais, la Confédération devra remplir les engagements pris avant la réunion de Londres de renoncer, du moins en partie, à la distinction entre fraude et évasion fiscale. Les diplomates helvétiques vont donc prendre leur bâton de pèlerin pour négocier avec les principaux partenaires commerciaux du pays les conditions auxquelles l’autorité helvétique accordera une levée du secret bancaire. Juridiquement, ces conditions sont définies par les conventions dites de double imposition, car elles ont pour but d’éviter qu’un même contribuable soit imposé deux fois sur les mêmes éléments dans deux pays distincts. Or, en tant que traités internationaux, ces conventions n’échappent pas à la sanction des droits populaires.

Un petit nombre de traités internationaux sont obligatoirement soumis au vote du peuple: ceux qui concernent l’adhésion de la Suisse à une organisation de sécurité collective (OTAN par exemple) ou à une communauté supranationale (UE par exemple). A l’évidence, une convention de double imposition n’entre pas dans cette catégorie. Tous les traités ratifiés par le Parlement ne sont pas pour autant soumis au référendum facultatif. Selon l’article 141 de la Constitution fédérale, seuls ceux qui sont d’une durée indéterminée et ne sont pas dénonçables, ceux qui prévoient l’adhésion à une organisation internationale ou «ceux qui contiennent des dispositions importantes fixant des règles de droit ou dont la mise en oeuvre exige l’adoption de lois fédérales» peuvent faire l’objet d’une demande de vote populaire moyennant la réunion de 50’000 paraphes.

C’est cette dernière catégorie qui est la plus délicate à interpréter. Jusqu’en 2003, la Constitution ne prévoyait la possibilité d’un vote que si le traité international entraînait une «modification unilatérale du droit»; les traités bilatéraux – comme le sont généralement les conventions de double imposition – échappaient donc au référendum, ce qui explique que l’on ne trouve pas trace d’une votation sur ce sujet dans le passé. Ainsi, l’actuelle convention de double imposition avec les Etats-Unis qui date de 1999 et qui est la plus «généreuse» avec un pays tiers n’avait pas été soumise au référendum.

La réforme des droits populaires, acceptée en 2003, a étendu le cercle des traités internationaux sujets au référendum, vu leur importance croissante dans l’ordre juridique. L’ASIN a récemment lancé une initiative qui aurait pour conséquence de soumettre quasiment l’ensemble des traités adptés par le Parlement au référendum facultatif.

Selon la pratique suivie depuis l’entrée en vigueur de la modification de 2003 par le Parlement fédéral, une convention de double imposition ne tombe pas nécessairement dans la catégorie des traités internationaux contenant des «dispositions importantes». Tel n’est le cas que si la convention contient «un nouvel engagement jugé important pour la Suisse». Ainsi, la Convention conclue avec l’Afrique du Sud en 2004 a été soumise au référendum au motif qu’elle introduisait un clause d’arbitrage; en revanche, celle conclue une année plus tôt avec Israël y a échappé car elle ne contenait aucun nouvel engagement.

Le Conseil fédéral a choisi d’entamer les premières négociations avec le Japon. Si la première convention de double imposition prévoyant une entraide pour des cas d’évasion fiscale est celle conclue avec le Japon, elle devrait donc être soumise au référendum facultatif. En revanche, si le Parlement maintient sa pratique actuelle, les conventions suivantes – par exemple, celle conclue avec les Etats-Unis – y échapperaient. Le choix du Japon n’est pas innocent: il s’agit d’un pays qui suscite moins les passions que les Etats-Unis ou le voisin allemand. Institutionnellement, la position du gouvernement paraît fondée; soumettre toutes les conventions de double imposition au référendum facultatif, comme le réclame déjà l’UDC, constituerait une modification des règles du jeu.

Un référendum facultatif pourrait également être lancé et donc un vote organisé si une loi fédérale venait à être modifiée pour remplir les engagements vis-à-vis du G20. Toutefois, cette hypothèse est peu probable. Bien que la discrimination qui sera créée entre contribuables étrangers et suisses apparaisse problématique, le Conseil fédéral a annoncé qu’il n’entendait pas renoncer sur le plan interne à la distinction entre fraude et évasion fiscale, ce qui nécessiterait bien entendu une révision législative. En outre, il n’est pas non plus question de prévoir dans le droit suisse une disposition qui s’appliquerait à tous les pays étrangers en matière d’entraide fiscale. Cette solution, évoquée par la parlementaire socialiste Suzanne Leutenegger Oberholzer, aurait le mérite de l’équité. Mais, il faut être conscient que nous n’aurions plus de levier juridique pour refuser de donner des informations à des Etats dont les régimes n’inspirent pas la sympathie. Enfin, il n’y a aucune raison de modifier la disposition figurant dans la loi sur les banques qui protège pénalement le secret bancaire (DP 1815).

Dans un futur plus lointain, le peuple et, pour cette votation, les cantons, seront sans doute amenés, à se prononcer sur une modification constitutionnelle concernant le secret bancaire. Une initiative lancée par la Lega et soutenue par l’UDC est en cours de récolte de signatures. Juridiquement, on peut déjà dire que l’initiative pose plus de problèmes qu’elle n’en résout. Si elle venait à être acceptée, les conventions de double imposition ne seraient pas forcément remises en cause car elles constituent du droit international, en principe supérieur au droit interne. La crise financière pourrait donc être terminée avant le débat politique suisse sur la portée du secret bancaire.

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