Le 8 février 2009, dire oui pour qu’il ne se passe rien

Ueli Maurer va vite devoir faire l’apprentissage de la collégialité. Son premier mois de fonction – janvier 2009 – sera marqué par la campagne en vue de la votation du 8 février 2009 sur les accords bilatéraux. Le parti du nouveau conseiller fédéral soutient le non à ce paquet. L’UDC prétend qu’un vote négatif ne remettrait pas en cause les accords bilatéraux mais obligerait le Conseil fédéral à une nouvelle négociation. Un raisonnement erroné.

Contre l’avis du Conseil fédéral, les Chambres ont décidé de réunir en un seul arrêté fédéral la reconduction de l’accord sur la libre circulation des personnes (ALCP) et son extension à la Roumanie et à la Bulgarie. Le procédé était à notre avis critiquable (DP 1776). Mais, le débat est désormais clos. Le 8 février 2009, le peuple se prononcera sur les deux objets. Le refus de l’extension de l’ALCP à la Roumanie et à la Bulgarie n’aurait pas de conséquence juridique directe. La situation s’était déjà présentée en 2005 au moment de l’extension de l’accord aux dix nouveaux membres de l’Europe des 25 (DP 1641). Un refus de l’extension placerait la Suisse dans une situation diplomatique fragile, mais il est invraisemblable que le Conseil européen trouve une unanimité pour dénoncer l’accord avec la Suisse au motif que celle-ci refuse son extension aux deux nouveaux membres de l’UE.

Il en va tout autrement de la reconduction de l’accord sur la libre circulation des personnes. Un peu à l’exemple d’un bail, l’ALCP est conclu pour une durée initiale fixe – sept ans – et se renouvelle tacitement pour une période indéterminée si les parties ne le dénoncent pas à l’issue de cette période. C’est ce qu’on appelle juridiquement une clause de reconduction tacite. Autrement dit – et c’est un élément capital – si aucune des deux parties, Suisse ou Union européenne, ne résilie l’accord, celui-ci continue automatiquement à être valable pour une durée indéterminée. Plus que de reconduction, c’est de résiliation ou de dénonciation qu’il s’agit: un vote négatif le 8 février 2009 ne peut signifier qu’un mandat impératif au Conseil fédéral de dénoncer l’ALCP au terme de la procédure initiale de sept ans. Une dénonciation qui, en vertu de la clause dite «guillotine», entraîne automatiquement celle des autres traités faisant partie des bilatérales I.

En règle générale, le Parlement – et donc, en cas de référendum, le peuple – ne se prononce pas sur la dénonciation d’un traité international. De pratique constante, cette prérogative appartient au seul Conseil fédéral en vertu de l’article 184 de la Constitution fédérale. Les Chambres fédérales ne se prononceraient pas si le Conseil fédéral décidait de dénoncer un des autres accords bilatéraux. Lors des débats sur les bilatérales I (cf. Bulletin officiel du 30 août 1999), le Parlement avait toutefois estimé pour des raisons politiques que la dénonciation de l’ALCP à l’issue de la période initiale devait faire l’objet d’un arrêté fédéral, et donc d’un éventuel vote du peuple (cf. art. 2 de l’arrêté de 1999). On relèvera que, si l’ALCP devait être reconduit le 8 février 2009, il serait alors valable pour une durée indéterminée. Chacune des deux parties conserverait toutefois la possibilité de le dénoncer en vertu de l’article 25, par. 3 de l’accord. Mais rien ne prévoit que cette éventuelle dénonciation ultérieure doive faire l’objet d’un arrêté parlementaire sujet au référendum.

Le vote du 8 février 2009 est donc une bizarrerie de plus dans nos relations bilatérales et protéiformes avec l’UE: un «oui» du peuple obligerait le Conseil fédéral à ne rien faire, ce qui entraînerait la reconduction de l’ALCP pour une durée indéterminée, tandis qu’un «non» contraindrait le Conseil fédéral à envoyer une dénonciation à Bruxelles qui entraînerait la caducité de l’ensemble des accords bilatéraux I. Face à ces complications toutes helvétiques, il n’est pas étonnant que nos partenaires réclament une base juridique commune à l’ensemble de nos relations avec l’UE (DP 1806).