Créée en 1999 par quatorze grandes entreprises helvétiques et dotée d'un capital de cinquante millions de francs, la fondation Avenir Suisse aborde des thèmes jugés importants pour l'avenir du pays. Elle confie des mandats à des experts en vue d'animer le débat public. Bien que l'activité de la fondation s'inscrive dans une perspective libérale - «les forces du marché doivent bénéficier de la plus grande liberté d'action possible et ce n'est pas à l'Etat de résoudre en priorité les problèmes de société» - Avenir Suisse insiste sur son indépendance et la rigueur de sa démarche.

Discréditer le droit de recours
Sa dernière publication, La protection de l'environnement se fourvoie, dément cette ambition. Elle montre à quel point l'a priori libéral - comme tous les a priori d'ailleurs - trouble la vue et conduit à de grossières erreurs méthodologiques. C'est le sort commun de toute démarche où les conclusions relèvent de la croyance et non de l'analyse de la réalité.
Le but de l'étude est limpide. Il s'agit de discréditer le droit de recours des organisations de protection de la nature et de l'environnement, dont l'usage abusif provoquerait des dommages économiques et écologiques substantiels. Ce travail s'inscrit dans la longue lutte de la droite dure et des milieux économiques pour affaiblir la protection de l'environnement. Les sévères coupures budgétaires infligées récemment à l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage (OFEFP) n'en constituent que l'épisode le plus récent.

Défendre le bien public
La qualité pour recourir contre les décisions des autorités est reconnue aux organisations nationales à but non lucratif, depuis 1966 en matière de protection de la nature et du paysage, et dès 1985 dans le cadre du droit de l'environnement. L'idée du législateur est simple : lorsque des particuliers ou des collectivités locales s'opposent à un projet, c'est d'abord pour défendre leurs intérêts et non l'intérêt public protégé par ces législations (paysage, environnement naturel). Cet intérêt public a donc besoin d'un avocat indépendant : les organisations de protection de l'environnement. A noter que cette fonction n'est pas une invention helvétique ; la plupart des pays développés connaissent des institutions analogues.
Face aux attaques répétées dont a fait l'objet le droit de recours des organisations de la part de parlementaires (DP n¡1542, 1549, 1566), l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage (OFEFP), sur mandat du Conseil fédéral, a commandé une évaluation à trois universitaires genevois. Les résultats de cette étude montrent clairement que les critiques sont infondées.
n Non, les organisations ne font pas un usage abusif de leur droit de recours. Elles sont responsables de 1% seulement de tous les recours de droit administratif adressés au Tribunal fédéral.
n Oui, les organisations de protection de l'environnement mettent en évidence des comportements illégaux des autorités publiques ; dans 63% des cas, le Tribunal fédéral leur donne raison, contre 18,5% pour l'ensemble des recours.
n Non, les organisations ne sont pas responsables du blocage des procédures et du renchérissement des projets, mais bien les promoteurs qui présentent des projets mal ficelés.
n Oui, le droit de recours a un effet préventif ; il incite les administrations à examiner les projets avec plus de soin et constitue un complément bon marché aux contrôles de l'Etat qui souvent ne dispose pas d'effectifs suffisants pour remplir sa tâche.
n Non, les organisations ne s'opposent pas par principe à tous les projets, mais exigent des améliorations conformes au droit.
Ces résultats n'ont pas désarmé les adversaires du droit de recours qui, par le biais d'Avenir Suisse, attaquent maintenant avec cette prétendue contre-expertise. Car il s'agit bien d'un travail dépourvu de toute rigueur méthodologique, d'un regard partial dont l'unique objectif consiste à déconsidérer l'action des organisations écologistes.
L'auteur met en doute l'indépendance des chercheurs genevois, puisqu'ils sont mandatés par l'OFEFP. Mais lui-même travaille pour une fondation qui défend les intérêts de l'économie. Il reproche à l'évaluation de l'OFEFP son manque de représentativité car elle ne repose que sur dix études de cas. Mais lui-même s'appuie sur neuf affaires, presque toutes choisies dans la région zurichoise. Par ailleurs, il ne se réfère qu'au point de vue des promoteurs, alors que les experts genevois ont entendu aussi bien ces derniers que les administrations et les organisations de protection de l'environnement.

L'emprise des intérêts économiques
Dans les cas étudiés, le mandataire d'Avenir Suisse n'insiste que sur le rôle négatif des organisations, passant sous silence les entraves que représentent les recours de particuliers et de collectivités locales, tout comme l'usage des droits populaires. Le rapport n'explicite jamais la question de la conformité au droit des projets contre lesquels un recours a été interjeté. Au contraire, le droit de recours est présenté comme une menace qui permet aux organisations d'imposer aux promoteurs des mesures environnementales cožteuses. Mais si la menace est prise au sérieux, c'est bien parce que souvent les projets ne sont pas conformes au droit et que leurs auteurs craignent un échec devant la justice.
A vrai dire l'auteur manifeste une conception très particulière du droit. Le législateur ne perçoit pas toujours les effets des normes qu'il édicte. L'application stricte de ces normes peut même se révéler contre-productive, aussi bien pour l'environnement que pour l'économie. En réalité, c'est bien l'économie qui fait souci à l'auteur. Ce dernier semble regretter le face-à-face discret des promoteurs et des administrations locales, générateur d'accommodements avec la législation, que viennent troubler les organisations lorsqu'elles rappellent tout simplement le droit. D'ailleurs, il démolit lui-même l'argument de l'abus en notant que «les organisations ne choisissent de recourir que lorsqu'elles sont sžres de gagner». S'il reconnaît même à ces dernières un professionnalisme certain, c'est pour le leur reprocher !

Contre l'environnement
L'auteur ne craint pas le ridicule quand il fait mention du cas du coureur automobile Michael Schumacher, désireux de construire une villa en zone agricole, avec la bénédiction de la commune concernée et du canton. Le sportif allemand a finalement renoncé à son projet face à l'opposition des organisations de protection de la nature, un projet dont tout juriste digne de ce nom ne pouvait qu'attester l'illégalité. Et voilà que l'auteur se découvre en regrettant la rigidité du droit de l'aménagement du territoire, incapable de prendre en compte l'évolution de la société et de ses besoins.
Cet exemple illustre bien le fond du problème. En fait, c'est à la législation environnementale qu'en ont les milieux économiques et les députés qui partent à l'assaut du droit de recours. Mais plutôt que d'attaquer frontalement cette législation - une entreprise politiquement risquée - ils préfèrent concentrer leur tir sur les organisations et leur droit de recours, et sur l'OFEFP en rognant son budget. Ils espèrent ainsi affaiblir la mise en œuvre du droit et vider de leur sens les règles qu'ils ont eux-mêmes édictées. L'Etat de droit, un thème pour discours patriotiques ; dans l'intervalle, que se fassent les affaires. jd

H. Rentsch/Avenir Suisse,
Umweltschutz auf Abwegen.
Wie VerbŠnde ihr Beschwerderecht einsetzen, Orell FŸssli Verlag, Zurich, 2003.
(résumé en français sur le site
www.avenirsuisse.ch)

A. FlŸckiger, C.-A. Morand,
Th. Tanquerel, Evaluation du droit de recours des organisations de protection de l'environnement, Berne, 2000.
(résumé sur le site de l'OFEFP)