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Institutions : Chères procédures de consultation

Le
système helvétique vise le consensus comme moyen le plus économique de
gouverner. Mais ce non gaspillage a son prix, payé par exemple en
termes de continuelles et laborieuses concertations, dont les
procédures de consultation représentent la forme la plus aboutie.

Le 1er septembre 2005, la Confédération a réorganisé la procédure de
consultation, phase préparlementaire déterminante dans l’histoire de
tout projet législatif. Le premier anniversaire de la nouvelle
réglementation s’annonce donc, que personne n’aura le temps de
célébrer, en tout cas pas dans les administrations cantonales ni dans
les centrales des partis suisses et des dizaines d’organismes
régulièrement consultés. Car, même en période de vacances, les
collaborateurs scientifiques et autres secrétaires spécialisés sont
fort occupés à préparer les prises de position de l’instance qui les
emploient sur les multiples objets mis en consultation.

2006 s’annonce comme une année-record, en raison sans doute de la
nouvelle réglementation qui a encore élargi l’obligation de consulter.
On devrait approcher pour la première fois la centaine de procédures
lancées : à la mi-août, 30 étaient déjà terminées, 19 encore en cours
et 43 prévues pour les derniers mois de l’année. Parmi ces dernières,
il pourrait y avoir divers retards, voire même certains reports
définitifs dont, espérons-le, les projets d’ordonnances d’exécution des
deux lois sur l’asile et les étrangers qui font l’objet de la double
votation référendaire du 24 septembre prochain.

Chaque procédure de consultation donne lieu à un échéancier plutôt
serré : le délai de réponse, réduit à trois mois en règle générale,
passe très vite pour ceux qui doivent digérer un dossier à la fois
complexe et spécialisé, récolter des avis autorisés, rédiger un projet
de prise de position, le soumettre aux instances compétentes et y
apporter finalement les corrections demandées à l’interne.

Certes, les projets mis en consultation sont d’importance inégale. Les
uns représentent un enjeu politique majeur, tels l’article
constitutionnel relatif à la recherche sur l’être humain, le ixième
volet de la Réforme de la péréquation financière et de la compensation
des charges (RPT) ou la Révision 09 de la législation militaire.
D’autres intéressent avant tout les spécialistes, qui ont désormais
leur mot à dire avant la promulgation des principales dispositions
d’exécution, grâce auxquelles le Conseil fédéral, Département des
transports, des communications et de l’énergie en tête, s’octroyait
occasionnellement le droit de gouverner par ordonnances.

Il n’empêche, les dizaines de procédures lancées chaque année
requièrent d’importantes forces de travail, mises en œuvre pour influer
sur le processus d’élaboration des textes législatifs à un stade où ils
sont encore relativement modulables. Les cantons prennent au sérieux
cette occasion de dépasser le fédéralisme de pure exécution en
intervenant dans la phase préparatoire, plus discrète et en réalité
plus déterminante que la suite, parlementaire et publique. Les partis
politiques représentés à l’Assemblée fédérale consacrent eux aussi une
belle énergie à participer aux consultations lancées par le Conseil
fédéral ; ces dernières années, le parti socialiste par exemple a
envoyé une réponse substantielle à toutes les procédures, dont la
rédaction occupe la majeure partie du temps de trois à quatre
secrétaires centraux spécialisés. De leur côté, les organisations
faîtières de l’économie et, depuis l’an dernier, celles qui réunissent
les communes, les villes et les régions de montagne, n’ont pas le choix
: consultées à chaque fois, elles doivent en principe régulièrement
s’exécuter. Seuls «les milieux concernés par le projet dans le cas
d’espèce» peuvent se contenter de réagir quand ils y ont un intérêt
direct.

Si les procédures de consultation enregistrent à chaque fois un taux de
réponse supérieur à 90% des instances interrogées, c’est que ces
dernières sont ou se sentent bel et bien obligées de contribuer à la
formulation d’une sorte de volonté générale, voire de signaler les
limites du consensus qui pourra trouver une majorité parlementaire.
Difficile de sauter son tour dans ce système, sauf à se rendre coupable
d’une sorte de «forfaiture civique», un risque moral que n’osent
prendre ni les grands partis suisses ni «les associations faîtières qui
œuvrent au niveau national»,  comme les appelle la Loi sur la
consultation du 18 mars 2005.

De quel poids pèsent toutes ces réponses, dont les termes sont en
général choisis avec soin par leurs auteurs ? Traditionnellement,
l’administration fédérale se livre à une «évaluation» des prises de
position reçues. Cette pondération se fait en fonction de l’influence
politique attribuée aux répondants. Concrètement, l’opération consiste
à renvoyer dos à dos les contestataires les plus catégoriques et à
écarter les variantes trop imaginatives, le tout pour servir les
intentions du Conseil fédéral, telles que comprises par
l’administration elle-même.

Avant-projet envoyé en consultation, réponses reçues, synthèse de ces
dernières et rapport d’évaluation sont désormais accessibles par
internet, lisibles sur les sites de l’administration fédérale et des
instances consultées. L’on peut désormais sans peine reconstituer la
phase auparavant mystérieuse des expertises, préalable aux étapes
publiques et médiatisées du traitement parlementaire.

Cette indéniable contribution à la transparence du processus législatif
rend d’autant plus indispensable d’en savoir plus sur le fonctionnement
réel des réseaux d’influences actifs dans les coulisses encore mal
connues du «Capitole fédéral», parcourues par des lobbyistes de plus en
plus professionnels, dont Mais im Bundeshuus a donné un premier
portrait, amusant, réaliste et digne d’être encore
affiné.   

yj

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