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Parlements : Au nom de la loi

Au
lieu de fournir à l’Etat les instruments légaux de son action, les
parlements agissent souvent sous l’emprise d’intérêts particuliers
dictés tantôt par des groupes de pression tantôt par l’opinion publique.

Au menu du Conseil national la semaine dernière, la révision des
dispositions du code pénal relatives à l’internement et à la
combinaison des sanctions financières et privatives de liberté. Cette
révision ne mériterait pas mention si elle ne portait sur des articles
adoptés par le Parlement il y a trois ans seulement et qui ne sont
jamais entrées en vigueur depuis. En effet, les praticiens de la
justice pénale avaient très rapidement dénoncé les effets pervers et
les difficultés de mise en œuvre de ces innovations, ce qui a conduit
le Conseil fédéral à revoir sa copie et le Parlement à procéder à une
révision de la révision.

L’incident est révélateur de la situation de connaissance imparfaite
dans laquelle se trouve le législateur, mais également l’administration
qui prépare les projets de loi. Toute loi est en fait une hypothèse sur
la capacité de certaines mesures à favoriser la réalisation d’objectifs
visés. En effet, la complexité des phénomènes sociaux rend illusoires
les certitudes. Mais cette imperfection ne dispense pas d’affiner les
hypothèses en faisant appel à toutes les données disponibles et en
soumettant les diverses solutions à une évaluation prospective. C’est à
cette exigence que répond notamment la procédure de consultation : si
elle permet d’appréhender les oppositions et les soutiens politiques,
elle sert aussi à compiler les expériences des acteurs sur le terrain.

Dans le cas de la révision du code pénal, cette transmission des
informations de terrain ne s’est faite apparemment qu’après coup, d’où
la révision de la révision. Par contre le dossier des chiens dangereux,
également traité par les Chambres fédérales la semaine passée, ne
souffre pas d’un déficit de connaissances. L’Office vétérinaire fédéral
sait fort bien que la dangerosité d’un chien tient à sa lignée ou à son
éducation, non à sa race ; nombre de documents émanant de cette
administration le soulignent. Pourtant l’office a proposé la mise à
l’index d’une liste de races, à la demande expresse du chef du
département et sous la pression conjointe du Parlement et de la presse
de boulevard. Pourquoi cette ignorance des faits ? Parce que le souci
de rassurer la population a pris le pas sur celui de la sécurité des
personnes. L’interdiction du pitbull, race érigée en victime
expiatoire, constitue la réponse simple et directe à l’émotion
provoquée – et sciemment entretenue – par le drame d’Oberglatt.

Cet exemple nous rappelle que la loi est tout d’abord un discours. En
légiférant, les autorités manifestent qu’elles sont conscientes d’un
problème, qu’elles y font face et savent lui apporter une réponse.
Point n’est besoin que cette réponse repose sur une connaissance
poussée du problème, qu’elle articule rationnellement les moyens et les
objectifs. Pourvu qu’elle corresponde à la représentation que l’opinion
se fait du problème : un pitbull a tué, interdisons les pitbulls.

Cette même réponse simple et fausse, on la retrouve dans le débat
scolaire sur les notes. Tous les pédagogues le savent, la notation et
les moyennes disent peu sur l’évolution des connaissances, et le
redoublement d’une année scolaire n’est pas la meilleure manière de
motiver les élèves. Cela n’empêche pas les parlements de recourir à de
telles mesures pour répondre aux familles désorientées par les réformes
pédagogiques. Mesures simples qui parlent au sens commun et rassurent,
mais qui ne contribuent pas à améliorer le niveau des élèves.

On pourrait sans peine allonger la liste des exemples – en particulier
dans le dossier de la politique à l’égard des étrangers et des
requérants d’asile – où la loi fait office de réassurance à l’usage
d’une collectivité désorientée.

On est loin de la loi, instrument d’action de l’Etat, apte à réaliser
des objectifs collectifs clairement exprimés. D’ailleurs ces objectifs
sont souvent multiples et pas toujours compatibles, reflets d’intérêts
divergents au sein du Parlement : on peut distinguer les objectifs du
discours autour de la loi et ceux que révèle le contenu de la loi.
Puis, dans le cadre de l’application, se glissent d’autres objectifs
encore, particuliers et locaux, un phénomène que favorise le
fédéralisme d’exécution.

La loi reste un enjeu politique, dans sa conception comme dans sa mise
en œuvre sur le terrain. Mais à trop ignorer la réalité que le droit
est censé façonner, le législateur ne peut, à terme, que décevoir les
attentes à l’égard de la loi. A ce régime, cette dernière perd en
crédibilité et en légitimité et la qualité du débat démocratique ne
peut qu’en souffrir.    

jd

Quand la lutte contre le bradage du sol stimule le marché immobilier

Les arrêtés contre la vente de biens immobiliers à des étrangers
(successivement lex von Moos, Furgler, Friederich, Koller) illustrent
parfaitement ce discours législatif qui ne tient pas ses promesses.

Dans les années cinquante, une partie de l’opinion s’inquiète de
l’augmentation des achats de terrains et d’immeubles par des personnes
résidant à l’étranger. Le Parlement décide alors de soumettre ces
achats à autorisation : l’acquéreur doit dorénavant faire la preuve
d’un intérêt dont les modalités sont explicitées dans la loi. Le
discours indique que les autorités ont pris conscience du problème et
qu’elles maîtrisent la situation.

Les acquisitions immobilières continuent néanmoins de progresser. Mais
les acquéreurs étrangers sont contraints d’acheter des immeubles
construits, la promotion immobilière étant réservée aux indigènes.
Pire, l’essentiel des acquisitions se fait dans les stations
touristiques, alors même que la loi pose le principe de l’interdiction
d’acquérir dans ces lieux, tout en prévoyant une dérogation soumise à
des conditions strictes.

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