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Comptes à rebours

Mais quelle mouche a donc piqué les cantons de Vaud et de Genève ? Tous deux s’apprêtent à mettre en place une Cour des comptes.

En renforçant le contrôle de
l’administration, ils espèrent améliorer le fonctionnement de celle-ci.
La nouvelle institution aura beau porter un nom prestigieux – nos
petites républiques veulent-elles se faire aussi grosses que les
puissantes nations voisines ? – elle ne pourra que décevoir cet espoir.
Et plus grave, l’émergence de ce que certains qualifient déjà de
quatrième pouvoir signe la démission des politiques.


La Cour des comptes, c’est l’une des innovations de la nouvelle
Constitution vaudoise. Elle lui incombe le contrôle de la gestion des
finances publiques sous l’angle de la légalité, de la régularité et de
l’efficacité. Probablement suscitée par la situation précaire des
finances vaudoises et quelques affaires peu reluisantes, l’idée se
révèle difficile à concrétiser. En effet, le Contrôle cantonal des
finances examine déjà la légalité et la régularité des dépenses.
Confier cette même tâche à la Cour des comptes, c’est à coup sûr créer
un doublon. Quant au contrôle d’efficacité, c’est une fonction qui ne
relève pas d’une démarche judiciaire mais politique. On ne voit pas
comment les cinq magistrats nommés par le Grand Conseil pourraient la
remplir.

La solution genevoise, née elle aussi en réaction à de retentissantes
affaires, souffre des mêmes défauts. La République connaît déjà
plusieurs instances et niveaux de contrôle. Un contrôle interne par les
services eux-mêmes qui doivent vérifier la pertinence de leur
organisation et de leur action selon une batterie de critères. Le
contrôle de l’Inspection cantonale des finances qui s’assure de
l’exactitude des comptes et de la bonne marche des services. Les
commissions parlementaires des finances et de contrôle de gestion qui
exercent la haute surveillance du Grand Conseil sur l’administration.
La Commission externe d’évaluation des politiques publiques qui examine
les effets des lois. Qu’ajouteraient à ces contrôles trois magistrats
élus par le peuple ? Beaucoup de confusion, des doublons et non la
garantie «d’une gestion démocratique des affaires publiques» comme le
prétend la Commission des finances, auteur du projet de loi.
Dans les deux cantons, la nouvelle institution prévue ne résulte pas
d’une analyse critique des contrôles existants. Elle fait l’impasse sur
les lacunes pourtant visibles des pouvoirs législatif et exécutif dans
l’exercice de leurs fonctions. A défaut de cette analyse, l’institution
d’une Cour des comptes ne constitue qu’une fuite en avant.
Le premier niveau de contrôle appartient aux administrations
elles-mêmes, un autocontrôle en quelque sorte. En fonction des missions
qui lui sont confiées et des moyens disponibles, chaque service doit se
fixer des objectifs opérationnels et en vérifier régulièrement la
réalisation sur la base d’indicateurs. De même il analyse l’adéquation
de son organisation et de ses procédures à ces objectifs. Ce niveau de
contrôle est essentiel car il assure un diagnostic précis et des
corrections rapides.
La législation genevoise exige cet autocontrôle, qui est pourtant loin
d’être pratiqué dans toute l’administration. Aux chefs de département
d’en exiger et d’en contrôler la réalisation.
Dans les deux cantons, le contrôle financier et de gestion est confié à
une administration spécialisée dans l’audit. Pour améliorer
l’efficacité de ce contrôle, il faut accorder une plus grande autonomie
à cette administration. Par exemple, une désignation conjointe de sa
direction par le Conseil d’Etat et le Grand Conseil pour une longue
période, six ou huit ans ; une compétence propre pour l’engagement du
personnel et une grille salariale qui évite que les contrôleurs, une
fois formés, rejoignent l’économie privée ; une plus grande liberté
dans le choix des enquêtes à effectuer. Et surtout il faudrait que le
gouvernement fasse meilleur usage des conclusions et recommandations de
cette instance.
Le Grand Conseil reste le parent pauvre du contrôle du gouvernement et
de son administration, quand bien même il est censé représenter
l’instance suprême de surveillance. A Genève, la commission de contrôle
de gestion dispose d’un poste d’agent spécialisé pour l’appuyer dans
ses tâches et d’un budget trop modeste pour l’autoriser à procéder à
des enquêtes fouillées. A l’évidence c’est à ce niveau qu’il faut
développer les moyens de contrôle si l’on veut contrecarrer la trop
grande dépendance du parlement à l’égard de l’exécutif.
N’oublions pas l’évaluation, une forme de contrôle qui, au-delà de la
régularité comptable et de la légalité, permet de mettre en évidence
les effets des lois adoptées et de corriger le tir si nécessaire. Pour
cette tâche, Genève dispose depuis dix ans d’une commission externe à
l’administration. Cette commission réunit des personnalités compétentes
dans le domaine de la gestion et représentatives de la diversité
politique du canton. Lorsque la Cour des comptes aura montré ses
limites, pour autant qu’elle voit le jour, le canton de Vaud pourrait
s’en inspirer.   
jd

Cour des comptes

C’est une institution d’origine monarchique. Elle apparaît en France
dès le début du 14ème siècle et sert à affirmer progressivement le
pouvoir du souverain.
La plupart des pays européens connaissent une telle institution. La
Cour des comptes procède à la vérification des comptes des
collectivités publiques ou subventionnées. Elle examine également la
qualité de la gestion de ces collectivités. Plus récemment, elle a
commencé à s’essayer à l’évaluation. En règle générale elle ne possède
pas de pouvoir de coercition, mais communique ses remarques aux
autorités exécutives et législatives. Le rapport annuel est parfois
public. Dans les pays anglo-saxons, le contrôle est plus orienté vers
l’analyse d’efficacité.
Pour la France : www.ccomptes.fr
Pour l’Union européenne : www.eca.eu.int

Cette tradition est par contre étrangère à la Suisse. Pour les appuyer
dans leur tâche de surveillance de l’administration, le Conseil fédéral
et le Parlement disposent du Contrôle fédéral des finances,
une unité administrative autonome qui ne dépend que de la Constitution
et de la loi. Ainsi le CDF fixe lui-même son programme de révision et
peut refuser des mandats des autorités. Son directeur est nommé par le
Conseil fédéral pour une durée de six ans, après approbation de
l’Assemblée fédérale et ne peut être révoqué quen cas de violation
grave du devoir de fonction. L’engagement du personnel relève de la
compétence du directeur. Le Conseil fédéral ne peut modifier la
proposition de budget faite par le CDF. Ce dernier est également
indépendant dans son organisation. Ses contrôles portent aussi bien sur
la régularité que la légalité, la rentabilité et l’efficacité.
Le Parlement dispose également d’autres organes de contrôle. Ses
commissions de gestion sont dotées d’un secrétariat et d’un organe de contrôle parlementaire
qui réalise pour elles des évaluations. Par ailleurs la Délégation des
finances assure le relais entre le Parlement et la CDF dont elle reçoit
tous les rapports de révision pour leur donner la suite qui convient.
Mais la Délégation effectue aussi des contrôles de son propre chef.

Depuis une dizaine d’années, Genève a mis en place un organe de
contrôle original, la Commission externe d’évaluation des politiques
publiques (CEPP),
chargée d’appuyer le Conseil d’Etat et le Grand Conseil dans leur tâche
d’évaluation. Formée de 16 membres de la société civile compétents en
matière de gestion publique et privée, elle exécute les mandats que lui
confie le gouvernement et les commissions des finances et de contrôle
de gestion du Grand Conseil. Elle peut également décider de son propre
chef d’effectuer des évaluations. Elle dispose d’un secrétariat
spécialisé et d’un budget. Ses rapports sont publiés.
Cette solution est particulièrement adaptée à des collectivités de la
taille des cantons suisses. Ses membres connaissent bien le terrain à
évaluer et peuvent engager un dialogue fructueux avec les autorités,
conditions indispensables pour réaliser des évaluations utiles, tout en
gardant leur indépendance, gage de la crédibilité de leurs
recommandations.

Quelques définitions

Contrôle interne
Ensemble cohérent de règles d’organisation et de fonctionnement et de
normes de qualité qui ont pour but d’optimiser le service public, la
qualité des prestations et la gestion des entités.

Contrôle de gestion
Processus permanent qui permet à l’organisation de s’assurer que les
ressources à sa disposition sont utilisées avec efficience afin de
mieux orienter sa stratégie et de suivre ses objectifs.

Audit interne
Intervention ponctuelle effectuée par des membres de l’entité analysée
et qui vise à mieux connaître les modes, moyens, méthodes et procédures
de fonctionnement pour en déterminer l’adéquation en regard des buts
fixés

Audit externe
Activité ponctuelle visant à vérifier les états financiers ou d’autres
informations financières d’une entité et effectuée par un professionnel
indépendant de l’entité contrôlée.
Intervention ponctuelle consistant à examiner et à apprécier l’adéquation et l’efficacité des systèmes de contrôle interne.


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