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Formation supérieure : Un pilote pour les universités

Au même titre que la recherche scientifique, la formation supérieure est devenue un enjeu stratégique d’importance nationale et même européenne. Voilà pourquoi la Confédération mène une politique de plus en plus volontariste et ambitieuse dans les domaines des universités et des HES, qui n’étaient traditionnellement pas de son ressort. Dans les structures actuelles, ce volontarisme aboutit à des montages institutionnels et à des flux financiers opaques et inefficaces.
Ce développement n’est pas dû au hasard. L’évolution du paysage européen – en particulier la Déclaration de Bologne – et la redéfinition constante des filières nécessitent en effet un socle de réglementation uniforme au niveau national afin que les étudiants puissent passer d’une institution à l’autre et que les diplômes soient reconnus. Dans tous les autres pays, c’est le ministère national de l’éducation supérieure qui se charge de réguler le système. Chez nous, ce besoin explique le renforcement de la Conférence universitaire suisse (CUS), hélas en marge de toute base constitutionnelle.

Goulet financier
et gouvernance déficiente
Tous les cantons universitaires peinent à mettre à disposition les moyens financiers qui seraient nécessaires pour à faire face à l’augmentation du nombre d’étudiants. A Lausanne et à Zurich, le contraste avec les écoles polytechniques rend le problème plus visible, mais la difficulté se pose partout. A cela s’ajoute la déliquescence des systèmes cantonaux de bourses d’études. Cette pénurie de ressources entame la qualité des formations dispensées et réduit la marge de manœuvre des recherches scientifiques propres aux universités.
Si l’organisation interne des EPF peut paraître excessivement autoritaire, celle des universités souffre généralement du problème inverse. Il est très difficile de monter de nouveaux projets qui transcendent l’extrême compartimentation interne. Vouloir procéder à des redistributions internes de ressources relève actuellement presque de l’utopie rousseauiste. L’organisation actuelle des universités suisses les menace de sclérose. Le fait que chaque canton universitaire ne s’occupe que d’une seule université ne conduit guère à remettre en question les règles de fonctionnement interne de l’institution. Sur ce point, la solution en vigueur pour les EPF est meilleure, car deux écoles polytechniques et les quelques autres petites entités se partagent une seule et unique autorité de tutelle qui tire ainsi parti du regroupement et des comparaisons possibles.

Répartition des disciplines
à revoir
Enfin, le réexamen de la réparation territoriale des disciplines n’a guère progressé. A cet égard, c’est probablement à la galaxie des HES que revient la palme de l’émiettement. Si la résistance au regroupement géographique des petites filières s’explique aisément pour des raisons humaines, elle n’en constitue pas moins une grave menace pour la qualité. En effet, comment offrir une formation solide et diversifiée à des étudiants au sein de microfilières qui ne comportent parfois qu’une, deux ou trois chaires professorales ? En matière d’enseignement supérieur, proximité ne rime pas forcement avec qualité et diversité. Paradoxalement, la qualité des petits établissements supérieurs des régions périphériques est la plus menacée en raison de leurs petits effectifs. Ils auraient également à gagner d’une redistribution équitable de la matière, afin d’atteindre, dans quelques domaines, une masse suffisante.

Coup de gueule insuffisant
Ce petit tour d’horizon montre qu’il serait temps de remettre sur la table la répartition des compétences entre les cantons et la Confédération. Ce débat mérite assurément mieux qu’un coup de gueule – fut-il ministériel – devant le groupe de brainstorming thérapeutique du parti radical, qui plus est concocté sans coordination avec les offices fédéraux en charge du dossier. Car il existe quelques bonnes raisons de fédéraliser l’ensemble de la formation supérieure.
La préparation d’un nouvel article constitutionnel offrirait une excellente occasion de définir ce que l’on veut, non seulement en terme de performance, mais aussi d’institution, de diversité scientifique, de répartition territoriale, de démocratisation et d’éthique. On attend donc avec impatience les nouvelles propositions détaillées de Pascal Couchepin pour donner des bases solides à un débat aussi incontournable qu’épineux.

EPF, université et HES, trois régimes différents

Le premier régime repose intégralement sur le droit fédéral et régit les écoles polytechniques fédérales (EPF), pilotées par un Conseil scientifique autonome appelé «Conseil des EPF». Au plan financier, la Confédération en assume seule la charge, offrant des budgets confortables.
Le second régime organise les hautes écoles spécialisées (HES) sur la base d’une loi fédérale relativement contraignante, dans la tradition de la formation professionnelle. Mais les cantons demeurent responsables des écoles et en assurent la majorité du financement. A la fin des années 1990, le législateur fédéral a imposé aux cantons de constituer des écoles suprarégionales regroupant plusieurs filières, dans le but d’améliorer le niveau. Au final, l’architecture est embrouillée à souhait. En Suisse romande, une seule entité appelée HES de Suisse occidentale (HES-SO) est censée regrouper tous les établissements. Basée à Delémont, la direction de cette entité s’est juxtaposée aux directions des divers établissements, sans les remplacer. De plus, les administrations cantonales ont (re-) créé des directions cantonales des HES, ce qui fait qu’il existe par exemple une «haute école vaudoise».
Le troisième régime organise les universités traditionnelles sur une base juridique et un financement avant tout cantonaux. Mais dans les faits, les échelons intercantonal et fédéral exercent une influence non négligeable, notamment au travers de la Conférence universitaire suisse (CUS) et des subventions fédérales, mais aussi de l’accord qui met à contribution les cantons non universitaires au prorata du nombre de leurs étudiants formés. Aux plans juridique et institutionnel, la création de la nouvelle CUS en 2000 constitue une hérésie. Cet organe tire ses importants pouvoirs d’un accord de délégation signé entre les cantons et la Confédération, et non pas d’un article constitutionnel comme le voudrait notre ordre institutionnel. En matière de contrôle démocratique, la composition mixte de la CUS – des fonctionnaires fédéraux et des conseillers d’Etat – est tout sauf satisfaisante.

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