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Aménagement: zone agricole, objet de convoitise

Le projet d’extension de la zone industrielle d’Orbe est un bon exemple du risque que courent les terres agricoles

Photo Mayumi
Photo Mayumi (licence CC)

Nous avons mis en évidence les futurs conflits pour l’usage du sol dans les agglomérations urbaines (DP 2046). Nombre de surfaces d’assolement, planes et proches des villes, sont convoitées par les bâtisseurs. Et de nombreuses communes cherchent des solutions au coup par coup, sans la coordination intercommunale souhaitable pour une bonne urbanisation.

Le canton de Vaud en apporte la preuve. L’extension de la zone industrielle d’Orbe implique un déclassement de plus de quatre hectares de bonnes terres agricoles. Selon la presse vaudoise, des déclassements sont envisagés à Payerne (six hectares pour un parc sportif), à Echallens (cinq hectares pour du logement), à Cheseaux (nouvelle zone industrielle), à Peroy (centre sportif).

Vaud et l’Office fédéral du développement territorial (ARE) croisent le fer. La cheffe du département en charge de l’aménagement, Jacqueline de Quattro, s’insurge contre l’opposition de l’Office fédéral au dézonage de terres agricoles recensées comme surface d’assolement pour l’extension de la zone industrielle d’Orbe.

Pour les autorités vaudoises, cette extension est conforme au plan directeur cantonal et fait partie des projets stratégiques visant à favoriser le développement urbain dans les centres cantonaux. Elles ont pris l’engagement de compenser d’ici fin 2017 ce déclassement par la mise en zone agricole de nouveaux terrains. Elles s’estiment flouées. En 2013, dans le cadre de la campagne référendaire sur la loi révisée sur l’aménagement du territoire (LAT), la conseillère fédérale Leuthard avait en effet déclaré qu’empêcher la réalisation de projets de développement des centres irait à l’encontre d’un bon aménagement.

Pour l’administration fédérale, ce déclassement viole les nouvelles dispositions de la LAT révisée. Cette dernière prévoit, à l’article 38a, que les cantons ne peuvent plus augmenter la surface totale des zones à bâtir légalisées jusqu’à ce que leur plan directeur cantonal révisé soit approuvé par le Conseil fédéral. Ces dispositions étaient connues au moment de l’approbation de la LAT en 2013 et n’ont pas été introduites en catimini dans l’ordonnance d’application.

Pourquoi cette position restrictive de la Confédération? Les raisons figurent dans le rapport explicatif relatif à la révision partielle du 2 avril 2014 de l’ordonnance sur l’aménagement du territoire: «Le législateur a prévu des dispositions transitoires très strictes dans la LAT parce qu’il savait que c’était le seul moyen de convaincre le comité à l’origine de l’initiative pour le paysage de retirer celle-ci.»

Le grignotage des terres agricoles se poursuit

Au-delà des aspects juridiques, il y a aussi une lecture plus politique de ce conflit. On peut y voir une méfiance légitime de Berne à l’égard des cantons en ce qui concerne leur volonté de maintenir suffisamment de terres agricoles, même si Vaud n’est de loin pas un mauvais élève. Des données récentes le confirment.  Entre 1985 et 2009, les surfaces agricoles ont diminué de 5%, soit de 850 km2, ce qui équivaut à dix fois le lac de Zurich. Ces déclassements ont assuré 87% des terrains qui ont été affectés à l’habitat et à l’infrastructure durant cette période. Le grignotage des terres agricoles se poursuit, même s’il s’est ralenti ces dernières années (-3,3% entre 1985 et 1997; -2,2% entre 1997 et 2009).

Les surfaces d’assolement sont mieux protégées

La sauvegarde des terres agricoles est certainement l’un des enjeux clés de la mise en œuvre de la LAT révisée. Cette dernière contient déjà des dispositions permettant leur protection. Les cantons ont l’obligation de garantir les surfaces attribuées par la Confédération en les affectant à la zone agricole. Leur déclassement en zone à bâtir ne peut avoir qu’un caractère exceptionnel (art. 30 OAT).

Si la protection des surfaces d’assolement est garantie, encore faut-il que les cantons en aient la volonté politique et complètent leurs lois cantonales d’aménagement. Le canton de Berne a fait récemment des propositions dans ce sens. On peut être beaucoup plus méfiant à l’égard de certains cantons. Avec son urbanisation soutenue, Fribourg a reconnu qu’il ne disposait plus des surfaces d’assolement exigées par la Confédération et ignorait leur proportion en zone à bâtir. Il vient de conclure avec l’ARE un accord visant à recalculer ses surfaces d’assolement.

Faut-il envisager une protection absolue de toutes les terres agricoles, comme pour la forêt? Cette exigence nous paraît excessive, car elle va quasiment figer le territoire suisse dans ses affectations. Des solutions cantonales sont possibles. Les cantons de Thurgovie et de Zurich ont choisi de mieux protéger toutes leurs terres agricoles. On pourrait aussi envisager des solutions intercantonales. Les terrains agricoles genevois à affecter au logement pourraient trouver des compensations financières avec l’extension de zones agricoles dans d’autres cantons.

Mettre la sauvegarde des terres agricoles au cœur de la révision du plan directeur cantonal

A l’avenir, la sauvegarde des terres agricoles demande deux stratégies. Il faut impérativement que la révision des plans directeurs imposée par la nouvelle LAT ne se limite pas à l’urbanisation, mais englobe la protection des terres agricoles. Une vision d’ensemble est nécessaire. C’est au plan directeur de fournir cette vision d’ensemble et de proposer une stratégie et des règles quant à l’affectation de ces terres à l’urbanisation. Alors qu’aujourd’hui chaque commune pense qu’elle peut puiser dans ses réserves de terres agricoles pour développer son urbanisation.

La seconde stratégie réside dans la gestion des constructions hors zones. La Suisse compte plus de 2,5 millions de bâtiments. 600’000 d’entre eux sont situés hors de la zone à bâtir, dont 191’000 utilisés à des fins d’habitation et 400’000 sont majoritairement des bâtiments d’exploitation agricole. Ces derniers sont de plus en plus nombreux à ne plus être adaptés aux exigences agricoles et devront trouver de nouvelles utilisations (logement, tourisme, artisanat). Il y a là un risque d’urbanisation rampante avec une mise en danger des terres agricoles.

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Discussion

  • Je partage votre point de vue sur une vision qui dépasse les frontières cantonales et j’aime votre exemple d’un échange entre terrains déclassés à Genève et compensations financières. Cette compensation financière est au coeur de la péréquation. Péréquation qui considère d’ailleurs non pas chaque canton de manière égale mais en fonction de sa capacité contributive. Dans le même ordre d’idée on devrait considérer un m2 à déclassé non pas de manière indifférente mais en fonction du potentiel que ce déclassement apporte en matière de développement économique. Il serait bien également de lier ces déclassements à des coefficients d’utilisation du sol élevés. Ce n’est tout de même pas la même chose que d’augmenter la zone villa ou de faire un nouveau morceau de ville!

  • L’art. 1 de la LAT définit les objectifs de l’aménagement du territoire suisse. Il s’agit en résumé de « veiller à une utilisation mesuré du sol » et de « protéger les bases naturelles de la vie telles que le sol, l’air, l’eau, la forêt et le paysage ».

    Il s’agit d’une stratégie défensive voué à l’échec comme le démontre le mitage continu du territoire et cela malgré l’adoption de mesures toujours plus coercitives. La dernière révision de la LAT avec ses mesures excessives et indiscriminées conduira à des échecs encore plus dommageables.

    L’article de Michel Rey fait un rapide inventaire des conflits que la dernière révision provoque dans le canton de Vaud, mais cette situation conflictuelle est fortement
    répandue dans d’autres cantons suisses ce qui ne peut qu’aboutir à un forte contestation et finalement à une nouvelle révision proposant des mesures plus laxistes.

    Les problèmes de l’aménagement du territoire se trouvent à l’art 15 LAT et particulièrement à l’al 1: « Les zones à bâtir sont définies de telle manière qu’elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes ».

    Limiter à l’horizon de 15 ans les objectifs de l’aménagement du territoire est déjà aberrant en soi mais que dire de la notion « besoins prévisibles » dont il n’existe aucune définition claire et partagée comme le démontre l’al 5 de l’art 15 introduit lors de la dernière révision.

    Au cours de ma carrière d’urbaniste j’ai délibérément ignoré les dispositions de l’art 15 LAT pour adopter une planification par objectifs indépendante de considérations temporelles. Cela signifie se doter d’un cadre d’action concret dans le respect de la multidisciplinarité
    de l’aménagement du territoire.

    En d’autre termes il s’agit de prévenir les problèmes plutôt que les subir et tenter tant bien que mal de les résoudre dans l’urgence.

    Espero Berta ancien urbaniste de la ville de Nyon

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