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Libre circulation et immigration: la chèvre et le chou

L’initiative «contre l’immigration de masse» est-elle soluble dans la libre circulation des personnes?

Photo Conseil européen

L’initiative de l’UDC «contre l’immigration de masse» donne lieu à une controverse juridique intéressante, dont le Tages-Anzeiger s’est fait l’écho. Le Conseil fédéral considère que l’acceptation de l’initiative le 9 février prochain le conduirait à devoir dénoncer l’accord sur la libre circulation des personnes (ALCP) conclu avec l’Union européenne, ce qui pourrait entraîner le gel des autres accords bilatéraux. L’UDC conteste cette interprétation. Des juristes partagent ce point de vue.

Sur le plan juridique (DP 1651, 1756, 1776 et 1807), l’ALCP vaut pour une durée indéterminée depuis la votation de 2003. Toutefois, il peut être résilié par la Suisse ou par l’UE moyennant un préavis de six mois (art. 25). Cette résiliation entraînerait automatiquement celle des autres accords faisant partie des bilatérales I (clause «guillotine»). Selon les règles constitutionnelles (art. 184 Cst), la compétence de résilier un traité international appartient du côté suisse au Conseil fédéral. Du côté européen, une résiliation nécessiterait l’unanimité des 28 Etats membres de l’UE. L’initiative ne modifierait en rien cette situation.

Or, les initiants ont prévu dans leur texte une disposition transitoire qui prévoit que «les traités internationaux contraires à l’article 121a doivent être renégociés et adaptés dans un délai de trois ans à compter de l’acceptation dudit article par le peuple et les cantons». Le gouvernement devrait ainsi commencer par demander l’ouverture de négociations avec l’UE, qui aurait tout intérêt, selon le point de vue de l’UDC, à trouver une solution acceptable pour la Suisse, compte tenu de l’importance de nos relations commerciales avec elle.

En vérité, si cette importance est considérable pour la Suisse (56% des exportations, 75% des importations), elle est très relative pour les 28 pays de l’Union européenne (9% des exportations, 5% des importations).

De plus, au plan institutionnel, la libre circulation des personnes fait partie du noyau dur de l’édification européenne, qui n’est pas négociable, comme plusieurs de ses dirigeants l’ont dit et répété encore tout récemment. A quoi s’ajoute le message qu’a fait passer ces derniers jours l’ambassadeur de l’UE en Suisse: un vote positif du peuple et des cantons se traduirait par le gel des négociations qu’il est prévu d’engager l’année prochaine sur l’avenir institutionnel des relations entre la Suisse et l’UE.

Interprétation très extensive

Les juristes auxquels se réfère l’article du Tages-Anzeiger observent que l’initiative est rédigée de manière si large que les Chambres fédérales, qui disposent de trois ans pour déterminer les modalités d’application, pourraient trouver une solution qui satisfasse à la fois la nouvelle disposition constitutionnelle et le principe de la libre circulation des personnes. En interprétant avec toute la largeur nécessaire le texte soumis à votation («les plafonds et les contingents annuels pour les étrangers exerçant une activité lucrative doivent être fixés en fonction des intérêts économiques globaux de la Suisse et dans le respect du principe de la préférence nationale»), les Chambres fédérales pourraient décider que les «plafonds et contingents» soient fixés suffisamment hauts pour que les citoyennes et citoyens de l’Union européenne puissent venir travailler en Suisse sans être l’objet d’éventuelles discriminations. Sinon la lettre du moins l’esprit du principe de libre circulation des personnes serait ainsi sauvegardé et l’UE pourrait s’en accommoder.

Au plan strictement juridique, on peut donc défendre l’idée qu’un vote favorable en faveur de cette initiative n’obligerait pas le Conseil fédéral à dénoncer l’accord sur la libre circulation des personnes et pourrait permettre d’adapter nos lois de manière à ménager la chèvre et le chou.

Faire le beurre de l’UDC

Mais que se passerait-il au plan politique? L’évolution de la situation économique au cours des prochaines années aura son importance. En cas de dégradation de la conjoncture, l’immigration pourrait diminuer et cesser d’être massive, selon la terminologie de l’UDC, de sorte que le thème deviendrait moins chaud.

En revanche, si le développement de l’économie se poursuivait et que les entreprises continuaient d’engager «massivement» des personnes de l’UE, on peut mettre sa main au feu que l’UDC se ferait un plaisir de vilipender une «classe politique» qui bafoue la volonté populaire. Et elle ne manquerait pas de repartir avec une nouvelle initiative afin que ladite volonté populaire soit respectée – procédé qu’elle expérimente avec sa deuxième initiative dite de «mise en œuvre» pour le renvoi «effectif» des étrangers criminels.

Cette dernière hypothèse ferait la joie et le beurre de l’UDC qui pourrait continuer de taper à qui mieux mieux sur la classe politique et sur l’Union européenne. Quel beau programme!

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