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Le blocage n’est jamais loin, et pourtant la Suisse fonctionne

L’avenir depuis 50 ans avec DP – I. Les institutions politiques et leur fonctionnement

Photo Guido Gloor Modjib

(Réd) Cet article est le premier d’une série qui revient sur les évolutions et les enjeux pour l’avenir des grands dossiers de la Suisse depuis la création de DP en octobre 1963. Ils seront rassemblés dans un numéro spécial.

Comment caractériser le système politique suisse? Ni présidentiel – le Conseil fédéral n’est pas élu par le peuple – ni parlementaire – le gouvernement ne peut succomber à un vote de défiance et le Parlement être dissous –, les institutions helvétiques relèvent plutôt du baroque. Et pour compliquer à souhait, la Suisse a progressivement développé depuis 1848 une panoplie de droits populaires qui permettent de contester les décisions des autorités et de leur imposer un agenda politique.

Au cours des cinquante dernières années, cette architecture n’a pratiquement pas changé. La formule magique – les principaux partis participent au gouvernement selon une clé de répartition plus ou moins proportionnelle –, inaugurée en 1959, peut être considérée comme le couronnement de cet édifice complexe et potentiellement guetté par la paralysie. A charge de cet exécutif à large assise de rechercher des solutions de compromis susceptibles de trouver un appui majoritaire aussi bien au sein du Parlement que dans le peuple. Jusqu’à la fin des années 80, les partis gouvernementaux n’ont-ils pas recueilli entre 72 et 85% des suffrages et détenu plus ou moins 80% des sièges au Conseil national et plus encore au Conseil des Etats ?

L’impossible programme commun

Est-ce cette évolution qui a conduit Domaine Public à préconiser, avant les élections de 1967, un programme minimum de gouvernement? «Les partis s’efforcent, devant le peuple, de dire sur quoi ils sont d’accord et à quelles conditions, quel est le programme minimum qu’ils peuvent accepter; bref ils définissent un programme de gouvernement et de réformes avant les élections. Au-delà de ce minimum, chacun retrouve son originalité, sa liberté d’acceptation et de refus, mais en deçà de ce minimum, le jeu ne peut plus être joué» (DP 61, 62, 63, 66, 68, 70, 76).

La proposition n’a jamais trouvé d’écho. La logique des institutions – absence de sanctions en cas de non-respect des engagements pris, rôle des institutions de démocratie directe qui à tout moment peuvent mettre en échec tel ou tel point d’un programme –, pas plus que l’hétérogénéité des partis et l’absence de discipline interne n’y poussent.

Depuis 1965, maigre substitut, le Conseil fédéral publie tous les quatre ans un programme de législature. Ce programme, s’il compile les objectifs et les mesures envisagées par les sept départements, n’engage en rien le gouvernement et encore moins les partis représentés en son sein. Quant aux critères qui président à la cooptation d’un parti au gouvernement, ils se limitent à l’adhésion à des principes généraux: les conservateurs catholiques accèdent à l’exécutif en 1891, dès lors qu’ils reconnaissent la légitimité de l’Etat central et laïc; les socialistes en 1943, après avoir adhéré à la défense nationale et renoncé à la lutte des classes.

Un paysage politique transformé

A partir des années 90, la situation se complique. L’UDC commence son impressionnante progression électorale, tout en se positionnant clairement en parti d’opposition réfractaire aux compromis. La participation au gouvernement se réduit à une vulgaire règle de trois. Ainsi, Eveline Widmer-Schlumpf est élue sous la bannière de l’UDC, même si elle est exclue de son parti aussitôt après. Siéger au Conseil fédéral devrait impliquer l’adhésion à un consensus minimal.

DP considère qu’aujourd’hui ce consensus doit porter sur la politique étrangère, en particulier sur nos relations avec l’Europe. Or l’UDC sabote de manière systématique ces relations. C’est pourquoi ce parti n’a plus sa place au sein de l’exécutif (DP 1932). A cet égard, en annonçant leur possible refus de l’extension de la libre circulation à la Croatie, les socialistes adoptent une position problématique (DP 2005).

La situation se complique également, car à partir des années 90 les autres partis gouvernementaux subissent une érosion lente, mais continue. Le paysage politique se modifie. Après l’émergence des Verts à la fin des années 80, c’est plus récemment la percée des Verts libéraux et du parti bourgeois démocratique qui complètent l’éventail partisan et représentent près de 20% de l’électorat, sans toutefois parvenir à obtenir un nombre de sièges correspondant à ce soutien populaire.

La faute au découpage électoral basé sur les cantons, qui défavorise les plus petites formations: dans les cantons les moins peuplés, le scrutin proportionnel ne fonctionne pas, une anomalie que DP a dénoncée à plusieurs reprises (DP 1977). Une répartition des sièges entre les partis dans le cadre d’une unique circonscription nationale, puis une répartition entre les cantons, permettraient d’y remédier.

Et pourtant le système politique fonctionne

L’affaiblissement des partis gouvernementaux, la progression de l’UDC et l’apparition des Verts et d’un nouveau centre-droit rendent plus complexe l’élaboration de solutions aptes à réunir une majorité. Le soutien aux propositions du Conseil fédéral est en recul.

A quoi il faut ajouter l’usage accru des droits populaires, signe évident d’une contestation grandissante. Durant le premier siècle de son existence, le référendum facultatif a été saisi à 54 reprises; ces trente dernières années, 81 fois. L’initiative populaire, introduite en 1891, a eu beaucoup de peine à convaincre. Il a fallu 100 ans pour enregistrer ses dix premières victoires. Puis moins de vingt ans pour les dix suivantes.

Et pourtant, malgré ces handicaps multiples, le système fonctionne. Parce que le Parlement ne connaît pas d’affrontement entre des blocs permanents, contrairement aux régimes parlementaires, des majorités changeantes se dessinent au gré des dossiers. Au cours des dernières années, la réforme de l’aménagement du territoire a été adoptée contre l’UDC et le PLR; une nouvelle politique agricole a vu le jour grâce à une alliance entre la gauche et le PLR; le centre-gauche a imposé la sortie du nucléaire et le front bourgeois pilote les dossiers économiques et financiers. Même les mesures d’accompagnement à la libre circulation, qui pourtant répugnent aux partisans de la liberté économique, ont trouvé grâce aux yeux d’une majorité.

Ce délicat et fragile mécanisme n’est pas à l’abri d’une panne. Des dossiers importants tels que l’institutionnalisation de nos rapports avec l’Europe et la réforme et le financement de la sécurité sociale restent tributaires de majorités à construire et de scrutins populaires instrumentalisés par des formations politiques en quête de succès faciles.

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