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Asile: quand le bricolage législatif fait loi

Les dispositions soumises au vote le 9 juin sont appelées à disparaître quel que soit le résultat du scrutin

Photo Olivier
Photo Olivier (licence CC)

La révision de la loi sur l’asile soumise au vote des citoyens le 9 juin prochain est un bricolage législatif de plus dans le domaine. Le Parlement a déjà modifié à 18 reprises le texte initial qui n’est pourtant pas antédiluvien puisqu’il date de 1998. Voilà qui montre en quelle haute estime le législateur tient la durabilité de la législation en matière d’asile. La modification du 28 septembre 2012 sur laquelle le peuple est appelé à se prononcer n’échappe pas à la règle.

Alors que le référendum a en principe un effet suspensif, le vote du 9 juin porte sur des dispositions qui sont déjà en vigueur. Le procédé est prévu par la Constitution. Son article 165 permet au Parlement de déclarer urgente une loi «dont l’entrée en vigueur ne souffre aucun retard». On peut sérieusement douter que cette condition était remplie en l’espèce. En effet, les mesures que le Parlement a séparé de la révision ordinaire par une loi urgente – soit la disparition de la désertion comme motif de l’asile, la suppression de la possibilité de déposer une demande d’asile à l’étranger, la création de centres spéciaux pour les «récalcitrants» et l’introduction de phases-tests permettant au Conseil fédéral de déroger temporairement à la loi – ne paraissent pas de nature à faire bouger les fronts dans le domaine de l’asile.

L’évolution des demandes d’asile dépend avant tout d’autres facteurs (DP 1984). Les mesures urgentes sont d’ailleurs en vigueur depuis huit mois sans que leurs effets soient très tangibles.

La Constitution pose une autre exigence à l’urgence: elle ne peut concerner qu’une loi qui a une durée de validité limitée. Les dispositions soumises au vote le 9 juin sont donc provisoires en ce sens qu’elles sont appelées à disparaître quel que soit le résultat du référendum. Ce sera le cas un an après leur adoption par les Chambres, soit le 28 septembre 2013, si la loi est refusée lors de la votation populaire (ce qui est peu probable).

Mais, même en cas de vote positif, les dispositions perdront leur validité le 28 septembre 2015. A l’expiration de la période de validité, les nouvelles dispositions introduites par la loi urgente – comme celle prévoyant des centres d’hébergement spéciaux – deviendront caduques. Quant aux dispositions abrogées par la loi urgente – comme celle concernant les déserteurs ou celle permettant de déposer une demande d’asile depuis l’étranger –, elles devraient à nouveau s’appliquer après cette date.

«Devraient» car il règne un certain flou juridique sur le sujet. Lorsqu’elle a intégré les nouvelles dispositions dans le recueil systématique du droit en vigueur, la Chancellerie fédérale avait considéré, suivant un avis de l’Office fédéral de la justice, que l’abrogation avait un caractère définitif. Au contraire, les organes du Parlement étaient d’avis  qu’à la fin de la validité de la législation urgente, les dispositions abrogées par celle-ci retrouvaient leur place dans la loi: ils ont donc fait rectifier par la Chancellerie la note figurant au recueil systématique: celle-ci indique désormais que l’abrogation n’a d’effet que jusqu’au 28 septembre 2015 (dans l’hypothèse où la loi urgente est acceptée lors de la votation populaire). Cette querelle autour d’une note de bas de page pourrait trouver son épilogue devant le Tribunal administratif fédéral auquel il reviendrait de trancher un litige sur le droit applicable.

Si l’on s’en tient au caractère provisoire de l’abrogation, il sera à nouveau possible pour un déserteur de bénéficier de l’asile dès le 29 septembre 2015 même en cas de vote positif le 9 juin prochain, sans que le motif d’une telle différence de traitement apparaisse clairement. Il y a plus incohérent encore: le nouvel article 112b de la loi sur l’asile permet au Conseil fédréal de prévoir des «phases de test» en matière de procédure, c’est-à-dire en clair de déroger temporairement à la loi notamment en raccourcissant encore les délais de recours. La loi urgente limite la durée des phases de test à deux ans au plus. Or, il est probable que cette durée soit encore plus courte compte tenu de la durée de validité de la base légale permettant ces phases de test! Ainsi, une phase de test qui débuterait le 1er juillet 2014 prendrait de toute manière fin le 28 septembre 2015, date à laquelle l’article 112b deviendra caduc quel que soit le résultat du vote populaire, et non le 30 juin 2016. On a connu le Parlement plus sourcilleux avec la sécurité du droit: les requérants d’asile ne bénéficieraient-ils pas des mêmes droits que les évadés fiscaux?

En cas de vote positif, il est donc probable que le législateur cherche à prolonger la durée de validité des dispositions. Il devra alors réviser une nouvelle fois la loi sur l’asile, cette fois-ci en utilisant la procédure ordinaire. Cette révision pourra à nouveau être attaquée par un référendum et le peuple être convoqué une deuxième fois pour se prononcer.

Les effets juridiques du vote du 9 juin sont donc très limités: il s’agit de savoir si des dispositions déjà en vigueur et dont on peine à voir les effets vont s’appliquer ou non deux ans de plus. Ce constat explique les réticences qu’avaient certains, notamment parmi les socialistes, au moment de lancer le référendum. Toutefois, celui-ci ayant abouti, seul un «non» peut sanctionner le travail accompli par des parlementaires qui légifèrent la tête dans le guidon.

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