Politique universitaire: Les universités suisses ont peur du changement. A tort.

Réaménager le paysage universitaire est-il aujourd’hui possible ?Une protéine anti-changement a-t-elle contaminé les universités suisses ?Explications et commentaires, des projets du conseiller fédéral Tschudi aux nouvelles perspectives proposées par le secrétaire d’état Charles Kleiber.

Le système éducatif, et en particulier le système universitaire suisse, sécrètent-ils une « protéine » anti-changement dès lors qu’ils se trouvent confrontés au changement ? L’histoire mouvementée et difficile des réformes dans le domaine de la formation semble confirmer cette hypothèse organiciste. Cette crainte face à l’innovation n’habite pourtant pas les autorités fédérales et cantonales qui préparent depuis cinq ans la réforme de l’Université.

Décisions politiques

Lors de la dernière session parlementaire, le Conseil des États a pris deux décisions essentielles pour le futur paysage universitaire suisse. Il a d’une part accepté à l’unanimité un Arrêté fédéral sur l’aide aux universités et la coopération dans le domaine des hautes écoles, arrêté largement inspiré par les propositions de réforme du secrétaire d’État Charles Kleiber. Et d’autre part, il a adopté une motion chargeant le Conseil fédéral de préparer un article constitutionnel sur l’enseignement supérieur : à l’avenir, la Confédération doit être compétente pour conduire avec les cantons une politique globale de l’enseignement supérieur et élaborer des règles obligatoires pour tous les établissements d’enseignement supérieur.
Aux yeux des sénateurs, c’est ainsi la seule façon de mettre enfin de l’ordre dans un paysage universitaire suisse éclaté. Mais c’est aussi prendre le risque de déclencher cette fameuse « protéine » anti-réforme et de faire renaître la grande peur du bailli fédéral qui, jusqu’à présent, a fait obstacle à toutes les tentatives de coordination par l’État central.
Cette mise en ordre du paysage universitaire suisse est-elle aujourd’hui souhaitable, réalisable, voire un jour applicable ? Trois éclairages pour tenter une réponse.

La toile de fond du système éducatif en Suisse

Les systèmes éducatifs en Suisse sont le lieu de prédilection et d’épanouissement du fédéralisme. Il est manifeste que la régulation de l’éducation doit être fortement immergée dans les identités culturelles cantonales et locales. Nulle part plus qu’ici le principe de proximité ne trouve sa légitimité et n’étend son influence protectrice, confortant au passage la souveraineté cantonale dans cette matière. Il n’est d’ailleurs pas contestable que le « rapport pédagogique », surtout s’il se réfère à un principe universel, doit s’enraciner dans un milieu très local.
Cela dit, la recherche d’une forte insertion de proximité n’exclut pas, au contraire, que des efforts de régulation soient déployés au plan supérieur, par exemple fédéral, voire aujourd’hui européen, pour organiser la promotion des minorités ou des exclus du système éducatif.
Cette identité locale des systèmes éducatifs a son prolongement dans le domaine de l’enseignement supérieur. École polytechnique et Université fédérale figuraient au programme des pères fondateurs de 1848. Mais si la première a vu le jour, la création de la seconde s’est heurtée à l’opposition des cantons qui, au courant du siècle, se sont dotés d’institutions propres, souvent héritières d’académies anciennes, étroitement liées à leur histoire. La loi créant l’Université suisse ne passera donc pas le cap du Conseil des États en 1854. Vingt ans plus tard, la nouvelle Constitution fédérale se contentera de laisser à l’État central la possibilité de créer sa propre université et de subventionner celles des cantons. Ce consensus autour du rôle effacé de la Confédération se prolongera jusqu’en 1972.

La tentative de réforme constitutionnelle de Hans-Peter Tschudi, en 1973

Le conseiller fédéral Hans-Peter Tschudi propose en 1972 une révision constitutionnelle visant à reconnaître un droit à l’éducation, tâche commune de la Confédération et des cantons. Le projet est accepté par une majorité populaire mais repoussé par une majorité des cantons. Si la Suisse urbaine pouvait se résoudre à cette intervention fédérale, la Suisse fédéraliste n’acceptait pas de s’y rallier. Domaine public (n° 218 du 8 mars 1973) analysait alors le résultat du scrutin : « Comme en 1872 et 1882, la Suisse romande a voté, sauf Genève, le Jura et Fribourg, contre l’État central. Réflexe cantonal bien connu, [ ?] la réponse demeure intéressante. Elle prouve que la droite ne s’est pas trompée sur le caractère de classe de la question scolaire. »
Aujourd’hui, l’enjeu n’est plus guère ce caractère de classe mais la nécessité de trouver une régulation compatible avec d’autres systèmes européens.

Remettre l’ouvrage sur le métier

Le Conseil des États demande donc à la Confédération de modifier le partage des compétences entre Confédération et cantons dans le domaine de l’enseignement supérieur. Mais, prudent, il donne huit ans à l’administration fédérale pour exécuter son devoir à domicile.
En 1972, Hans-Peter Tschudi réagissait à la formidable poussée démographique des jeunes générations dont les revendications avaient retenti en 1968. Quelle peut être aujourd’hui l’inspiration du législateur et de l’administration ? La brochure du secrétaire d’État Kleiber intitulée Pour l’Université répond largement à cette question ( lire à ce propos DP nos 1368 et 1381). Pour le patron de la science et de la recherche, « la mise en mouvement d’une structure hyperstable ne peut venir que de l’extérieur ». Pour concilier tradition et innovation, Kleiber imagine un nouveau modèle de « gouvernance » des universités qui laisse une large place au contrat de prestation.
Le contrat de prestation est l’instrument idéal pour permettre aux acteurs internes (les professeurs et la communauté universitaire) et externes (les autorités cantonales et fédérales) de se retrouver, dans la transparence, sur la même ligne d’arrivée. Il permet de combattre cette fameuse protéine anti-changement et surtout de concilier des stratégies initiées par plusieurs acteurs, retrouvant des critères de performance et de qualité pluralistes.
Par contre le contrat de prestation, parce qu’il autonomise les acteurs principaux, distend les rapports entre l’université et son canton-site. Le principe d’identification des élites cantonales à leur université a bel et bien disparu. Le contrat de prestation, qui privilégie l’efficience et l’efficacité, enterre les monopoles d’origine cantonale.
La réforme constitutionnelle qui s’annonce, si elle poursuit dans cette direction, consacrera certes la victoire d’une université décentralisée, mais plus du tout cantonale. jd