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Gouvernance à tout faire, sauf à gouverner

Après la flexibilisation du travail et de la gestion d’entreprise, voici celle des affaires publiques voire de l’Etat

Gouvernance à géométrie variable. Telle est la très souple «perspective lémanique» dessinée par huit auteurs sous la direction de Xavier Comtesse. Le directeur d’Avenir Suisse applique à la Métropole lémanique son concept de «soft» gouvernance et d’institution tout aussi «soft» déjà développé dans les Cahiers de l’Observatoire de la Fondation pour Genève. Nous voici donc en pleine flexibilisation assumée du mode de gestion – mais non plus de gouvernement – des territoires et collectivités.

Comme il convenait dans la Florence du 16e siècle, Nicolas Machiavel avait intitulé Le Prince son traité sur l’art de conquérir et de conserver le pouvoir. Pour s’adresser aujourd’hui aux élus chargées d’exercer l’autorité dans les Etats démocratiques, le célèbre philosophe politique devrait sans doute leur parler de La Gouvernance, cette appellation postmoderne désignant l’art d’organiser les pouvoirs publics et privés – ou leur hybridation de plus en plus fréquente.

Emprunté au «business english» des années nonante, le terme de «corporate governance» est d’abord apparu dans les documents émis par les sociétés à l’intention de leurs actionnaires. Elles ont en effet pris l’habitude de présenter sous ce titre les principes de gestion de l’entreprise en même temps que son organisation: conseil d’administration, direction, comités d’audit et autres organes de contrôle.

Progressivement, la notion de gouvernance a glissé de l’univers de l’entreprise à celui des collectivités publiques, de l’application première dans le secteur privé à l’extension au domaine politique. Etape décisive de cette évolution: la reconnaissance d’une différence de nature entre les territoires institutionnels, gouvernés à l’intérieur de frontières (communales, cantonales, nationales) nettement tracées, et les espaces fonctionnels aux limites floues que sont par exemple les régions urbaines ou métropolitaines. Ces espaces ne cessent de se modifier au gré de la croissante mobilité pendulaire et de la force d’attraction des pôles économiques, administratifs, universitaires et résidentiels qui les composent. Autant dire que l’autorité peine à maîtriser le développement territorial des espaces fonctionnels, par définition peu structurés et difficilement maîtrisables.

Pour tenter d’y mettre un peu d’ordre, la Suisse, paradis des systèmes de péréquation et des financements croisés, a inventé la politique fédérale des agglomérations, ces entités reconnues par la nouvelle Constitution et définies par les statistiques démographiques. Sous la direction des cantons, qui gardent de larges compétences en matière d’aménagement du territoire, les villes-centres et leurs communes proches sont incitées à collaborer à la présentation et à la réalisation de projets susceptibles de bénéficier de subsides fédéraux, notamment pour le financement d’infrastructures de transports.

Problème: tant les périmètres des projets d’agglomération que ceux des associations intercommunales régionales souffrent d’un réel déficit démocratique. Sauf exception, comme dans le Grand Fribourg (DP 1933), ces espaces ne sont pas formellement gouvernés, sinon par des «conférences» d’élus locaux, assistées par des comités de fonctionnaires et de mandataires qui en renforcent les aspects technocratiques.

Démocratiser la région pourrait passer par l’institutionnalisation d’un quatrième niveau de l’Etat fédératif, par exemple celui des fédérations de communes ou des agglomérations prévues par la Constitution vaudoise de 2003 (articles 156-157) mais non mises en œuvres à ce jour.

A défaut de territoire institutionnel formellement gouvernable, reste la gouvernance, cette gestion en souplesse qui s’accommode des différences d’échelles géopolitiques et sectorielles comme de leur plus imparfaite superposition. A cet égard, la Métropole lémanique offre un fertile terrain d’exercice où l’on aura multiplié organisations et déclarations dont, citées dans l’ordre chronologique: Conseil du Léman, Agglomération transfrontalière franco-valdo-genevoise, Convention Vaud-Genève signée à Prangins, Projet d’agglomération Lausanne-Morges (PALM), Grand Genève.

Mais l’apparente adéquation de la gouvernance comme mode de gestion des espaces fonctionnels ne saurait dissimuler la véritable signification de cette intrusion de pratiques managériales dans le secteur public. Car la gouvernance, le plus souvent qualifiée de bonne, se pique de développer une forme de démocratie participative associant les acteurs non institutionnels de l’économie, de la recherche et de la «société civile» – cités dans cet ordre par Xavier Comtesse, grand ordonnateur de la gouvernance métropolitaine. Séduisante conjonction, non dépourvue d’effets pervers, comme le fait remarquer le philosophe Dany-Robert Dufour dans son essai sur la révolution culturelle libérale intitulé Le Divin Marché«en fait d’approfondissement démocratique, la gouvernance consistera le plus souvent à se trouver enlisé dans des négociations sans fin jusqu’à ce que la décision attendue par les bailleurs de fonds soit enfin « démocratiquement »prise.»

En réalité, la société civile, considérée comme une multitude d’individus consommateurs et usagers, est jouée contre l’Etat, lequel s’affaisse tout comme le politique. Dans ces conditions, il devient facile de préconiser le remplacement du gouvernement, forme démodée d’imposition verticale, par la suave gouvernance horizontale et diffuse. S’opère dès lors une sorte de mitage du territoire politique, colonisé par les intérêts particuliers, alors que la défense de la chose publique devrait contribuer à en densifier l’occupation. Mais voilà, les frontières s’effacent, la globalisation locale progresse. Du coup, à en croire Avenir Suisse, la question ne serait plus de savoir à qui vont quelles délégations de pouvoir mais bien qui accomplit en définitive quelles actions.

Rompant avec les fondements de la démocratie, la gouvernance se contente de vouer un respect minimal aux institutions et structures; elle leur préfère ouvertement les acteurs de l’économie et de la finance tout comme les vedettes de la scène dite créative ou les animateurs de cette société civile qu’elle s’emploie à récupérer.

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Discussion

  • Le libéralisme classique prônait un Etat qui protège les libertés. La phobie envers l’Etat a conduit les néolibéraux et surtout les représentants du « New Labour » blairien à prôner la gouvernance au lieu du gouvernement. La gouvernance ne signifie pas diriger, mais influencer la probabilité de comportement avec des instruments qui orientent le comportement sans que l’on se sente influencé. Dans le régime de la gouvernance, on n’est pas dirigé, mais on se dirige soi-même et ses projets et ses processus, vers des objectifs auxquels on a préalablement adhéré et dont l’atteinte apportera la reconnaissance attendue. Dans un tel système, aucune contestation ou critique n’est possible, car chacun s’articule selon ce qu’il croit être juste dans l’atteinte de ses objectifs auxquels il a souscrit fièrement en qualité d’auto-manager. C’est la soi-disant délégation du pouvoir, « the empowerment ». L’art des gestionnaires, c’est de convaincre les « subordonnés » d’accepter des objectifs à atteindre sous leur propre responsabilité (avec la carotte tenue devant), objectifs qui doivent être complémentaires et cohérents dans un objectif supérieur. La nouvelle démocratie de la gouvernance. Le problème: on ne choisi pas les objectifs supérieurs et les « chefs », mais on est instrumentalisé dans l’illusion d’avoir du (le) pouvoir. Un sujet traité par Michel Foucault dans ses analyses du pouvoir.

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