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Les cantons veulent cogérer la politique européenne de la Suisse

Accord-cadre: le Conseil fédéral pris en étau par les cantons et par Bruxelles

icone auteur icone calendrier 19 juillet 2010 icone PDF DP 

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Les cantons manifestent leur souhait d’un accord-cadre avec l’Union européenne. Quels avantages en espèrent-ils?

Aux yeux de la Commission, cet accord devrait régler la reprise automatique de l’évolution du droit communautaire ayant fait l’objet d’accords bilatéraux. Il n’est pas question pour l’Union de permettre à la Suisse de ne pas appliquer les ajustements décidés par Bruxelles au droit faisant l’objet d’accords bilatéraux, ni non plus la jurisprudence de la Cour européenne (voir en fin d’article). De son côté, la Suisse ne veut pas s’incliner sans d’abord négocier, même si ses chances sont nulles de faire plier Bruxelles et faire revenir sur leurs décisions les 27 pays membres.

On cherche donc uniquement à sauver les apparences en consultant la Suisse avant de décider ou en discutant dans le cadre de comités mixtes de la façon pour la Suisse de reprendre les décisions communautaires. Mais il ne s’agit pas, jusqu’ici en tout cas, de s’écarter du droit européen et de son application: cette reprise dite autonome est inévitable, parce qu’un refus discriminerait inutilement l’économie suisse ou alors l’avantagerait, ce qui serait inacceptable pour Bruxelles.

Que cherchent donc les cantons? Aujourd’hui déjà, ils disposent du droit d’être informé et consulté pour la préparation des négociations avec l’Union. Mais ils demandent plus. Ils veulent être présents au sein d’un comité mixte instituté par ce futur accord-cadre pour y négocier les mécanismes de reprise du droit européen. Les cantons semblent convaincus de mieux savoir que le Conseil fédéral quels sont les intérêts à défendre et les marges de manœuvre possibles. Mais la quasi-totalité du droit européen applicable relève de la compétence de l’Etat fédéral. Et il est difficile d’imaginer de quelle façon une volonté unanime des cantons pourrait être formulée et défendue dans des négociations internationales.

Pourquoi alors cette brusque volonté de s’en prendre aux compétences fédérales en matière de politique étrangère? C’est probablement l’impression d’incompétence que donne le Conseil fédéral en cédant brutalement sur le sacro-saint secret bancaire, et le sentiment de certains conseillers d’Etat qu’eux-mêmes auraient pu mieux faire, par exemple dans le cadre de la négociation sur le survol du territoire allemand pour l’approche de Kloten ou dans l’affaire Kadhafi. De là un manque de confiance vis-à-vis de ceux qui vont devoir, et c’est le prochain défi, négocier avec Bruxelles une harmonisation fiscale qui remettrait fondamentalement en cause l’autonomie des cantons. Ces derniers exigent donc un droit de cogestion dans la politique européenne de la Suisse. Or ils ne disposent ni des structures institutionnelles, ni d’une identité juridique collective qui leur permettrait d’intervenir d’une seule voix au côté de la Confédération. D’ailleurs l’Union européenne ne peut négocier qu’avec un seul interlocuteur: la Confédération. Qui peut imaginer que demain elle doive trouver un consensus avec les 26 cantons?

Un accord cadre ne pourra faire l’impasse sur une formule d’adaptation automatique à l’évolution future et aux interprétations du droit communautaire. C’est dire que la Suisse aurait les mêmes obligations qu’un pays membre sans avoir les mêmes droits, celui de participer aux décisions. Seule l’adhésion nous conférerait ces droits.

L’accord-cadre vu de Bruxelles

«Pour mieux gérer le bilatéralisme l’Union salue le début des discussions au sein du Parlement et du gouvernement suisse en faveur d’un accord-cadre. Un tel accord devrait apporter une plus-value et également prévoir l’incorporation de l’acquis pour tous les accords, ainsi qu’un mécanisme visant à les actualiser régulièrement et en assurer une interprétation homogène. On peut imaginer qu’un accord cadre crée, par exemple, une instance de coordination pour les accords existants et futurs, y compris une compétence pour changer ces accords afin de tenir compte de l’acquis communautaire et de son évolution. Dans ce contexte on basera les nouveaux accords sur l’acquis communautaire en suivant son évolution. L’Union comprend qu’une reprise par un pays tiers ne sera pas automatique ; elle se fera via des décisions formelles du comité mixte.

Néanmoins, pour l’Union l’homogénéité de l’acquis est – pour les raisons évoquées auparavant – primordiale. Si la Suisse, après un certain délai et malgré les négociations au comité mixte, ne reprenait pas l’acquis, l’accord en question ou la partie concernée, devrait être suspendue de manière automatique, comme c’est le cas dans l’EEE et comme la Suisse l’a déjà accepté dans les accords sur Schengen et Dublin (fin automatique de l’accord). La mise en oeuvre d’un lourd processus de décision unilatérale (c.-à-d. que la Communauté devrait décider et notifier la suspension) n’est pas praticable. Il est à rappeler que la reprise continue de l’acquis doit également comprendre la jurisprudence de la Cour européenne en la matière, qui fait partie intégrante de celui-ci. En ce qui concerne le règlement des différends, il convient de rappeler que la Cour européenne a interdit tout arbitrage sur une interprétation de l’acquis qui est de sa seule compétence. C’est pour cela que la Commission ne pourrait pas accepter une telle clause dans des accords qui sont basés sur l’acquis. Dans le cas de la sécurité douanière nous avons néanmoins prévu qu’avec notre accord formel un arbitrage, limité à des mesures de rééquilibrage et non pas à l’interprétation de l’acquis, sera possible si décidé par consensus.»

L’Union européenne et la co-opération transfrontalière, exposé de Thomas Näcke, conseiller à la Délégation de l’UE en Suisse lors du colloque de la section suisse du Conseil des communes et régions d’Europe (ASCCRE) Montreux, 22 avril 2010, page 4.

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